分布式光伏发电项目建设主要关注法律事项（一）
日期：2023-09-12全文约7900字，预计阅读21分钟。
（一）基本概念
1、分布式光伏电站是相对集中式光伏电站而言，通常指利用分散式资源，装机规模相对较小的，布置在用户附近的光伏发电电站系统。分布式光伏电站主要包括工商业企业屋顶的分布式光伏电站和家庭的户用分布式光伏电站。
根据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第二条规定，分布式光伏发电是指在用户所在场地或附近建设运行，以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施。分布式光伏电站主要实行“自发自用、余电上网、就近消纳、电网调节”的运营模式。
关于自用部分电价，主要系电力就近供业主消纳，由项目公司和用户企业签订购售电合同，协商约定合同电价；关于上网部分电价，目前国内分布式光伏电站投资运营项目的上网电价执行当地燃煤机组标杆电价。
2、不同模式介绍
采用“全额上网”模式的，所发电量全部由当地电网公司收购，上网电价执行当地燃煤机组标杆电价。在此模式下项目公司与屋顶业主签订《屋顶租赁协议》，公司向屋顶业主支付租金。
采用“自用+上网”模式的，通常参照能源合同管理方式，由项目公司与屋顶业主签订《能源管理合同》，约定屋顶业主参照当地电网公司电价的一定折扣向项目公司支付电费，上网部分由当地电网公司收购。在此方式下，通常不需向屋顶业主支付租金。
（二）分布式光伏发电项目分类
基于项目备案流程的不同，可将分布式光伏发电项目分为两种类型，即：
1、户用分布式光伏项目：是指利用自然人宅基地范围内的建筑物，比如自有住宅，以及附属物建设的分布式光伏系统。户用分布式光伏系统通常具有安装容量小，低电压等级并网，备案及并网流程简化等特点。
2、工商业分布式光伏发电项目：是指就地开发、就近利用且单点并网装机容量小于6兆瓦的户用光伏以外的各类分布式光伏发电项目。
2 、分布式光伏发电项目建设中主要关注问题
（一）项目前期开发阶段
1、充分了解国家及地方政策变化情况
近年来，我国光伏政策整体趋势可以概括为“下调光伏补贴，推动平价发展，鼓励市场驱动”。在“双碳”目标以及构建新型电力系统的背景之下，光伏行业进入了高速发展时期，装机规模迅猛增长，尤其是分布式光伏在整县推进等相关政策的扶持下进入了“超高速”发展期，但随着大规模分布式光伏电站的并网，项目在备案、并网消纳、投资收益等方面逐渐暴露出一些问题。
各地政府针对分布式光伏发电项目建设过程中的主要问题分别出台了不同管理政策，如项目备案手续变更或暂停、地方政府补贴政策调整、上网电价政策变更、新增储能配置要求、是否允许参与市场交易等。比如《浙江省电力条例》规定，分布式光伏发电、分散式风能发电等电力生产企业可以与周边用户按照规定直接交易。该等政策的出台将对分布式光伏发电项目建设及后续收益产生直接影响，因此在投资建设分布式光伏发电项目前应当充分了解各地具体政策规定。
2、了解合作企业经营情况
发电收入系分布式光伏电站投资运营业务主要收入来源，电站运营模式通常包括“全额上网”及“自发自用、余电上网”两种模式。其中“全额上网”模式收入由上网部分电价以及补贴收入构成；“自发自用、余电上网”模式收入由上网部分电费、自用部分电费和政府补贴三部分收入构成，自发自用部分收入来源于终端业主客户（即项目合作方）。
在政府补贴方面，自2021年起，对工商业分布式光伏项目，中央财政不再补贴，实行平价上网；自2022年起，对户用分布式光伏项目，中央财政亦不再补贴。目前国内分布式光伏电站投资运营项目的上网电价执行当地燃煤机组标杆电价。因此，分布式光伏发电项目自发自用部分收入将对项目整体收益产生重大影响。
光伏电站产生的“自发自用”电力主要销售于终端业主客户，若该等客户因自身原因出现经营不善、拖欠电费等情形或客户实际消纳电量未达到预计水平，将可能导致电站效益不及预期，将直接影响项目未来收益。
3、了解项目场地的合法合规性
分布式光伏发电项目依托于工商业厂房、公共建筑和居民住宅等建筑物屋顶、外立面或附属空闲场地实施。根据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十六条规定，分布式光伏发电项目所依托的建筑物及设施应具有合法性，项目单位与项目所依托的建筑物、场地及设施所有人非同一主体时，项目单位应与所有人签订建筑物、场地及设施的使用或租用协议，视经营方式与电力用户签订合同能源服务协议。因此分布式光伏发电项目场地，无论是自建还是租赁取得，都应关注项目场地的合法性、租赁的合法合规性。
（1）用地规划违法风险
根据《国土资源部、国家工商行政管理总局关于发布<国有建设用地使用权出让合同>示范文本的通知》（国土资发﹝2008﹞86号），国有土地使用权出让合同往往会规定土地建设与利用的条件，比如受让人在合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，包括主体建筑物及附属建筑物性质、建筑总面积、建筑容积率、建筑限高、建筑密度及绿地率等其他土地利用要求。
项目公司在项目开发阶段应详细调查屋顶业主是否履行了土地出让合同的相关要求，以及建设光伏电站是否会导致屋顶业主违反土地出让合同的约定。
（2）建筑物违法风险
根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑、房屋、构筑物，属于违章建筑。
根据《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的有关规定，房屋竣工验收合格后方可投入使用。
根据《中华人民共和国消防法》的有关规定，若建设工程未经消防验收或者消防验收不合格，禁止投入使用。
根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。
因此，项目单位在选择场地时，应关注该建筑物是否具备建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、建设工程竣工验收手续、消防验收或备案手续、房屋不动产权证书，以确保建筑物建设手续及产权权属合法合规，避免导致项目建成后无法申请用电报装及并网，也避免出现建筑物在项目运营期内因不合规而被强制拆除，或因租赁合同无效导致前期投入出现损失等项目风险。
（3）建筑物租赁风险
除了从产权所有人手中直接租赁建筑物屋顶，还可能出现从物业管理人员或承租人员手中租赁建筑物屋顶的情形。而分布式光伏发电项目运营期限一般较长，项目公司需要在此期间内依靠电站发电收益获取持续的收入。因此在项目运营周期内出现租赁纠纷可能导致无法继续租赁的风险，将直接影响整个项目的运营。在与合作方签署租赁等相关协议时，应重点关注：
①出租人是否有权将建筑物屋顶出租：出租人是否为所有权人、如非所有权人，出租是否取得所有权人同意、出租房屋为多方共有，是否取得共有人同意、出租房屋为国有或集体资产，是否履行了相应的内部审批程序等；
②拟承租屋顶所在建筑物是否存在抵押等他项权利、是否存在被法院查封、拍卖等风险：根据《中华人民共和国民法典》的有关规定，抵押财产在抵押权设立后出租并转移占有的，租赁关系将受抵押权的影响，如未来抵押权人拟行使抵押权，则承租方存在无法继续使用该等租赁房产的风险；
③拟承租屋顶所在建筑物拆迁、征收风险等：在建筑物拆迁、征收过程中，关于装饰装修、附属设施的搬迁补偿款项以及设施设备补偿、移机补助费、搬迁补助费，根据公平原则以及谁投资谁受益的原则，通常应当属于装修、附属设施及设施设备的投资人。关于因拆迁征收导致的停产停业损失，补偿款通常系根据房屋被征收时的使用与效益情况，停产停业期限等，在出租人和承租人之间进行合理分配。但是拆迁、征收过程中，屋顶所在建筑物的产权人往往是取得相关补偿的第一权利人，承租人通常不具有直接向征收部门主张拆迁补偿的主体资格，因此，在相关租赁合同中对房屋拆迁、征收补偿权益进行明确约定有利于承租人在发生相关拆迁、征收风险时主张相关补偿权益。
（4）荷载风险
由于分布式光伏发电项目主要在建筑物屋顶安装光伏阵列，建筑物屋顶的荷载为建设前重点考虑的问题，荷载通常应当考虑光伏电站系统荷载以及气流、雨雪等原因对建筑物荷载的影响。对建筑物荷载风险评估一般需要依赖专业机构，如聘请具备资质的第三方机构出具荷载报告等。
同时在与合作方签署的合同中应当明确因荷载问题产生相应风险时的责任负担。
（二）申请备案及批复阶段
1、项目备案
目前各地区分布式光伏发电项目基本实行备案管理。根据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》的规定，省级及以下能源主管部门依据国务院投资项目管理规定和国务院能源主管部门下达的本地区分布式光伏发电的年度指导规模指标，对分布式光伏发电项目实行备案管理。具体备案办法由省级人民政府制定。
根据国家发展和改革委员会、国家能源局2016年联合发布的《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》，利用固定建筑物屋顶、墙面及附属场所建设的光伏发电项目以及全部自发自用的地面光伏电站项目不受年度规模限制，各地区可随时受理项目备案。
实践中，各地主要是根据当地政府部门政策文件的规定，由市级或区级能源主管部门（一般是发展改革部门）负责项目备案事宜。
对个人利用自有住宅及在住宅区域内建设的分布式光伏发电项目，由当地电网企业直接登记并集中向当地能源主管部门备案。
备案注意事项：
（1）根据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》的规定，项目单位不得自行变更项目备案文件的主要事项，包括投资主体、建设地点、项目规模、运营模式等。确需变更时，由备案部门按程序办理。
（2）对于租赁他人屋顶以盈利性质为目的的户用屋顶分布式光伏项目，能否按照户用光伏项目办理备案事，各地方政策存在一定的差异。
例如如皋市发改委联合如皋市农业农村局、如皋市行政审批局、国网如皋市供电公司共同下发了《关于进一步做好户用分布式光伏发电项目建设管理工作的通知》，通知要求租用他人屋顶以营利性质为目的的分布式光伏发电项目，按照工商业分布式光伏项目（非自然人）受理，由行政审批局进行备案后到供电公司申请办理。
2023年6月，安徽省能源局在关于《关于企业以户用名义报装光伏备案的问题》的回复中明确：“我省农村户用屋顶分布式光伏电站，包括企业租用农户屋顶，以营利为性质的户用分布式光伏电站由地方供电公司代为能源主管部门（市、县区发展改革委）备案，备案材料包括企业与相关农户签订的租用合同、房屋产权证、房屋安全鉴定报告等。如果材料符合户用光伏安装要求，可在当地办理户用光伏备案。”
因此，在租赁他人屋顶以盈利性质为目的的屋顶分布式光伏项目，能否按照户用光伏项目办理备案事，应当及时咨询项目所在地地方政府部门意见，如备案情况不符合当地规定，则项目存在不予接入并网的风险。
2、环评手续
《分布式光伏发电项目管理暂行办法》规定了“项目备案工作应根据分布式光伏发电项目特点尽可能简化程序，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件”的要求，但根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年修订版）之规定，分布式光伏项目（不含居民家用光伏发电）应填报环境影响登记表。
根据上述规定，分布式光伏项目（不含居民家用光伏发电）建设前应填报环境影响登记表。但部分地方政府出台了关于分布式光伏项目环评手续豁免政策，如上海市生态环境局关于印发《〈建设项目环境影响评价分类管理名录〉上海市实施细化规定（2021年版）》的通知规定，其他光伏发电（变电设施电压等级小于100千伏的太阳能发电、并网光伏发电项目）、利用现有建构筑物、总容量小于5000千瓦的光伏发电项目无需填报环境影响登记表。
综上，除地方明确出台了环评审批或备案豁免政策的情形外，分布式光伏发电项目（不含居民家用光伏发电）应当按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年修订版）的规定填报环境影响登记表。
3、电力许可手续
根据2020年3月《国家能源局关于贯彻落实“放管服”改革精神优化电力业务许可管理有关事项的通知》的规定，“（一）继续实施电力业务许可豁免政策，以下发电项目不纳入电力业务许可管理范围：1.经能源主管部门以备案（核准）等方式明确的分布式发电项目；……。”相关企业经营分布式发电业务不要求取得发电类电力业务许可证。
（三）项目施工阶段
1、招投标要求
根据国家发展改革委关于印发《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》的通知第五条的规定，不属于《必须招标的工程项目规定》第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；（二）铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和A1级通用机场等交通运输基础设施项目；（三）电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目；（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目；（五）城市轨道交通等城建项目。
若分布式光伏电站项目属于关系到社会公众利益，比如依托于公共建筑屋顶进行建设分布式光伏电站项目，则可能被认定为属于依法必须招标的项目。在进行施工单位选聘及设备、材料采购时，应当特别关注合同金额是否触发如下应当进行招投标的标准：
（1）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；
（2）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；
（3）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。
同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。
2、施工方资质要求
（1）电力建设工程施工单位资质
根据《电力建设工程施工安全监督管理办法》（国家发改委令第28号）第二十三条规定：“电力建设工程实行施工总承包的，由施工总承包单位对施工现场的安全生产负总责，具体包括：……（二）施工单位或施工总承包单位依法将主体工程以外项目进行专业分包的，分包单位必须具有相应资质和安全生产许可证，……（三）施工单位或施工总承包单位和专业承包单位实行劳务分包的，应当分包给具有相应资质的单位……”
根据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》的有关规定，分布式光伏发电项目的设计和安装应符合有关管理规定、设备标准、建筑工程规范和安全规范等要求。承担项目设计、咨询、安装和监理的单位，应具有国家规定的相应资质。分布式光伏发电项目采用的光伏电池组件、逆变器等设备应通过符合国家规定的认证认可机构的检测认证，符合相关接入电网的技术要求。
① 根据国家能源局安全司2021年4月16日发布的《关于户用光伏安装安全监管范围问题》的回复及国家能源局2022年8月31日发布的《户用光伏建设运行百问百答（2022年版）》：
依据《电力安全生产监督管理办法》（国家发改委令第21号）第三条“国家能源局及其派出机构依照本办法，对电力企业的电力运行安全（不包括核安全）、电力建设施工安全、电力工程质量安全、电力应急、水电站大坝运行安全和电力可靠性工作等方面实施监督管理。”
依据《国家能源局综合司关于进一步规范电力安全信息报送和统计工作的通知》（国能综通安全〔2018〕181号）‘...以下情况不纳入统计范围：...（三）用户的电力设施生产、建设过程中发生的生产安全事故...’
综上，户用光伏安装和工商业厂房屋顶光伏安装属于用户的电力设施建设，不属于电力企业的电力建设工程，因此不在《电力建设工程施工安全监督管理办法》（国家发改委令第28号）规定的范围内。
因此，从事屋顶分布式光伏电站安装不适用《电力建设工程施工安全监督管理办法》关于电力建设工程施工单位资质的相关规定，不强制要求取得电力建设工程施工所需相关资质。
② 根据国家能源局综合司2021年11月24日发布的《关于加强分布式光伏发电安全工作的通知（征求意见稿）》的规定，分布式光伏发电项目的设计、施工、安装、调试和监理等参建单位，要具有国家规定的相应资质。其中承揽设计业务的，要具备电力行业（新能源发电）专业的工程设计资质；承揽施工业务的，要具备电力工程施工总承包、机电工程施工总承包、建筑机电安装工程专业承包、输变工程电专业承包等资质（具备其中之一即可）以及安全生产许可证；承揽升压站、送出线路等涉网工程电气设备安装调试业务的，应当具备承装（修、试）电力设施许可证；承揽监理业务的，要具备电力工程监理、机电安装工程监理等资质（具备其中之一即可）。各参建单位应在资质许可范围内承揽业务。
综上，分布式光伏发电项目建设虽未强制要求相关施工单位取得电力建设工程施工所需相关资质，但在项目具体实施过程中应当关注国家及各地方政府对施工单位资质的具体要求以及在项目备案及并网验收等流程中是否要求提供相关施工单位资质文件。
（2）承装（修、试）电力设施许可证资质
根据《承装（修、试）电力设施许可证管理办法（2020）》第四条的规定，在中华人民共和国境内从事承装、承修、承试电力设施活动的，应当按照本办法的规定取得许可证。除国家能源局另有规定外，任何单位或者个人未取得许可证，不得从事承装、承修、承试电力设施活动。本办法所称承装、承修、承试电力设施，是指对输电、供电、受电电力设施的安装、维修和试验。
根据国家能源局江苏监管办公司于2021年11月21日公告的《关于光伏建设项目的电力施工许可证问题的答复》，“根据《承装（修、试）电力设施许可证管理办法》（国家发展改革委令2020年第36号）有关规定，承揽发电项目（包括新能源发电项目）涉网工程（升压站、外送线路等）的施工单位，须取得承装（修、试）电力设施许可证。光伏发电设备安装不在该规章适用范围内，无需按此规定执行。”
综上，分布式光伏发电设备的安装未强制要求按照《承装（修、试）电力设施许可证管理办法》（国家发展改革委令2020年第36号）的规定取得相应资质，但承揽分布式光伏发电项目相关的升压站、送出线路等涉网工程电气设备安装调试业务的，应当具备承装（修、试）电力设施许可证。
3、规划、施工许可要求
（1）建设工程规划许可
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”
《中华人民共和国建筑法》规定，“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”根据住建部的相关规定，工程投资额或建筑面积小于住建部规定的小型工程不需要办理施工许可证。
除部分地区出台政策文件明确规定非经营性小型（单点并网装机容量小于6兆瓦）分布式光伏设施免于办理建设工程规划许可证外，对于分布式光伏发电设施仍按建筑物或构筑物进行管理，依据上述规定，必须取得建设工程规划许可证。未取得的建筑物或构筑物，依据《城乡规划法》第六十四条规定应责令停止建设、限期改正；无法采取改正措施消除影响的，则限期拆除。
因此，项目单位在项目施工前应当结合地方政府的具体规定及项目的具体情况咨询当地住建部门是否需要办理相关的建设工程规划许可证。
审稿人：沈险锋、张清伟
