合规研究 |《中央企业合规管理办法（征求意见稿）》出台背景、亮点与展望

日期：2022-04-08

本文分别从《办法》的出台背景、规定亮点和未来展望三方面展开。

出台背景

2021年12月3日，国务院国资委召开的中央企业“合规管理强化年”工作部署会上强调，力争通过一年时间推动企业合规管理工作再上新台阶。 国资委明确提出打造法治央企目标，并把合规管理作为重要内容，2016年在中国石油、中国移动等5家企业启动试点，2018年专门印发《指引》，陆续出台四批14个系列指南，指导企业加快推进合规管理体系建设，取得了积极进展和较好成效。

开展“合规管理强化年”专项工作，就是希望通过一年努力，推动企业加快突破难点、补齐短板，推动合规管理工作往深里走、实里走，真正发挥规范管理、防控风险、支撑保障的重要作用。 国有企业合规管理体系建设是深化国企改革的重要组成部分，是避免国有资产流失、权力寻租等问题的重要手段，有助于提升企业的持续经营能力。 [1]

当前，中央企业面临的内外部环境日趋严峻，政府对企业经营行为的监管力度不断加大，迫切需要中央企业深入总结经验，提高工作水平，加快提升合规管理能力，为建设世界一流企业提供有力支撑保障。 [2] 而此次起草的《办法》，是对三年多的实践经验的总结及对2018年《指引》的系统性修改，完善并细化了合规管理工作具体事项，为中央企业贯彻落实“合规管理强化年”会议精神和部署下一阶段重点任务提出了更高的要求。

新规亮点

在合规概念上，增加“党内法规”的要求。 《办法》第3条规定，“本办法所称合规，是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、党内法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则、标准，以及企业章程、规章制度等要求”，该规定对央企合规运行体系提出新要求，也对央企合规管理体系运行带来更大的挑战，同时也意味着党内法规成为合规管理的新义务来源。 在组织和职责上，增加“党委（党组）作用”。 《办法》第6条规定，“党委（党组）发挥把方向、管大局、促落实的领导作用，在职责范围内积极推进合规管理工作，保障党中央关于深化法治建设、加强合规管理的重大决策部署在企业得到全面贯彻落实”。

2018年出台的《指引》仅规定“中央企业相关负责人或总法律顾问担任合规管理负责人”（第9条），没有提及“首席合规官”，这使得在实践中，企业对于合规管理职能分工不够明确，难以实现协同联动。 新出台的《办法》第11条规定“中央企业设立首席合规官，由总法律顾问担任并对主要负责人负责”，直接明确了首席合规官的职责定位，解决了央企在合规管理实践中面临的总法律顾问和首席合规官到底应由一人担任还是由不同的人担任的难题。 正如我在《国有企业合规管理体系建设有效性评估与落地的基本要素》一文中所述，如果由总法律顾问兼任首席合规官，其优势在于职责由同一个人兼任，可以节约管理成本，协同效率高，实现法务与合规工作两手抓，便于从法务日常管理中识别并管控合规风险，但这要求该总法需兼备法务与合规的专业化管理能力，避免风险管控不力。 [3]

在央企的合规运行机制方面，《办法》第24条明确了合法合规性审查机制作为经营管理行为的必经前置程序，同时强调合规管理牵头部门有权对严重违反法律法规或企业规章制度实行一票否决。 我们知道，预防合规风险远比事后补救来得重要，新增的合规审查前置程序要求表明，国资委非常重视央企经营管理行为的前端合规风险把控，尤其是在规章制度制定、重大事项决策、重要合同签订、重大项目投资运营等方面，合规管理牵头部门可以直接否定严重违规的项目。

2018年的《指引》中没有明确提出三道防线的概念，对于业务部门和牵头部门之外的相关主体只有笼统的规定： 监察、审计、法律、内控、风险管理、安全生产、质量环保等相关部门，在职权范围内履行合规管理职责。 新出台的《办法》将组织架构调整为： 党委（党组）、董事会、经理层、第一责任人、合规委员会、首席合规官、业务部门、牵头部门、监督部门、全员。 相较于《指引》，《办法》以合规管理“三道防线”为依据划分合规组织和职责，合规组织架构结构更清晰。 例如，《办法》将 “监事会、监察、审计”等履行“第三道防线”职责的部门合并为“监督部门”。

同时，在合规组织架构部分，《办法》和《指引》相比，有两个明显变化。 一是本次明确纪检监察、巡视等部门要承担第三道防线的职能，而在目前实务中只有审计部门是明确的，纪检监察巡视没有融入合规管理工作。 二是职能规定的比较清楚，有利于充分发挥监督检查的功能。 制度化监督、检查、追责工作将极大促进其他两道防线的工作。 [4]

《办法》第16条明确建立以基本制度、重点领域合规指南、操作手册等为主体的分级分类合规管理制度体系。 同时《办法》在第17-19条提供了进一步指引，包括制定合规管理基本制度，强化重点领域合规风险防范，尤其涉外业务，制定专项合规管理指南，针对合规风险较高的业务领域制定专项合规管理指南，制定岗位合规职责清单等。 对此，企业需要根据自身业务和领域情况、结合常见和特定的风险点，设计具有可操作性的制度体系。

《办法》第七章要求企业要加快建立合规管理信息系统，运用信息化手段将合规要求嵌入业务流程，强化过程管控，针对重点领域、关键节点进行实时动态监测，实现合规风险即时预警，对违规行为主动截停。 提出要加快推动合规管理信息系统与本企业其他管理信息系统、国资委国资监管信息系统互联互通，实现基本数据共通共享。 信息化建设是助力企业合规管理的重要手段，也是数字时代企业合规的新要求。

除了企业现有的举报、信访报告机制，从合规的角度又多了一条举报途径，要求企业设立举报平台，公布首席合规官及举报电话、邮箱和信箱。 畅通举报信息渠道体现的是一种威慑力，这在风险管理体系中的信息沟通要素一直有明确要求。 《办法》第29条规定，央企应当将合规管理体系建设经费纳入预算，保障相关工作有序开展。 通过设立合规经费，为合规管理工作的顺利开展提供物质基础和保障。

未来展望

在“合规强化年”的大背景下出台的《中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）》，不仅对央企提出了众多合规管理新要求，也为央企搭建合规管理体系提供了更强的实操性指引，孰值企业在实践中予以关注和落实。 虽说《办法》规定的适用对象为央企，但其指导意义并不局限于央企，国企及大型民营企业都可以此为蓝本对标，搭建起专业、系统、有效的合规管理体系。 另外我们观察到，对比2018年的《指引》，《办法》的新变化侧面反映了我国在合规实践道路的探索上的进步，随着合规道路的持续探索和企业实操经验的积累，相信未来我国更多的企业将受益于合规带来的价值，实现企业经营行稳致远。

[1] 参见施俊侃： 《合规研究｜国有企业合规管理体系建设有效性评估与落地的基本要素》，载蓝海大湾区研究院公众号，2022年3月28日。

[2] 参见《关于〈中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）的起草说明〉》。

[3] 见前引1，施俊侃文。

[4] 参见叶小忠： 《〈中央企业合规管理办法（征求意见稿）〉的新思路及其对实务影响》，载赛尼尔法务管理公众号，2022年4月6日。