2024美国出口管制及制裁年度回顾

日期：2025-01-15

全文约9000字，预计阅读30分钟。

      

前言

2024年，全球地缘政治局势持续动荡，俄乌冲突升级、以巴冲突加剧，多方博弈进一步扰乱全球供应链和技术安全。在此背景下，美国政府以商务部工业与安全局（“BIS”）和财政部外国资产控制办公室（“OFAC”）为主导，延续2023年的政策理念，聚焦先进半导体制造设备、人工智能、量子计算等前沿技术领域，进一步加码针对中国、俄罗斯等国际“对手”的出口管制与制裁措施；通过优化执法工具、强化多部门协作，深化国际多边合作，继续推动出口管制与制裁的“联盟化”和“全球化”；通过完善自愿自我披露政策、发布并更新合规指南，鼓励企业主动报告，提升了执法效率、效果。

本文将梳理2024年度美国出口管制与制裁政策的调整及执法趋势，为中国企业识别与应对相关风险提供参考。

一、近期（2024年12月2日、2025年1月13日）AI芯片管制新规速读

2024年12月2日，BIS宣布了 “增加外国直接产品规则和修改先进计算及半导体制造设备物项的管控规则”（“1202规则”），有别于2023年10月和2024年3月BIS聚焦于受控AI芯片及FAB厂商的制造设备等产品的处理性能、最终用途的细致规定，1202规则进一步削弱中国生产可用于下一代先进武器系统和制造AI芯片设备的设备和软硬件工具的研发和生产能力。管制逻辑延伸更为广泛的半导体产业链的上游，在拜登政府卸任之际仍不忘给予中国的半导体和AI产业一记重拳。例如：

增加对24种半导体制造设备和3种开发或生产半导体的软件工具的新限制，几乎覆盖了FAB厂商所需要的所有重要设备，如某些刻蚀、沉积、光刻、离子注入、单晶圆清洗、计量和检测以及清洁工具和设备；

·  新添“外国直接产品规则”和“最低比例”原则，以色列、马来西亚、新加坡、韩国和台湾生产的芯片生产设备被纳入美国管辖权范围，而日本和荷兰产品并不受最低比例约束，国内设备公司将无法从日系公司和荷兰系公司采购半导体制造设备的零部件；

·  新增实体清单，136家中国的上游芯片设备、工具制造商、材料、零部件、软件工具的公司及其子公司被列入了实体清单，例如晶圆厂昇维旭, 矽恩微电子、闻泰科技和深圳鹏新旭，芯片设备制造商北方华创，芯片工具制造商拓荆设备、盛美半导体、新凯来技术。这些公司分布在供应链上的沉积、CMP、测量、测试、开发、刻蚀、涂胶显影、湿法清洗、光刻胶、控制模块、精密零部件制造。

·  在实体清单中新增了脚注5，脚注5是针对“特定国家安全或外交政策问题”，即支持中国的军事现代化而被添加。对于特定国家生产的半导体制造设备（semiconductor manufacturing equipment, SME）和相关零部件，无论这些产品在哪个国家制造，只要并入这些SME相关物项，并且知道这些SME相关物项是用于脚注5所列公司参与生产和采购的，则均需要向美国商务部申请许可。脚注5FDP规则适用于本次实体清单上的14家“最有抱负的”中国芯片公司，包括华为生态圈的鹏芯微、昇维旭、青岛芯恩，半导体制造厂商福建晋华、“中芯国际系”的中芯北京、中芯南方、中芯北方，以及武汉新芯、上海集成，三家半导体科研机构张江实验室、上海集成电路装备材料产业创新中心、中科院微电子所。

·  新增软件和技术控制，包括在知道这些物品将用于在澳门或国家集团D:5的目的地生产先进节点集成电路的设计时，对电子计算机辅助设计（ECAD）和技术计算机辅助设计（TCAD）软件和技术的严格控制，无论该软件是否为美国原产。

毫无疑问，美国对半导体和AI与中国展开激烈的竞争，将使国产半导体产业的自主化发展和升级面临更大的困难。

2025年1月13日，拜登总统卸任倒计时之际，传闻已久的美国AI芯片出口管制框架：《人工智能扩散临时最终规则》（Interim Final Rule on Artificial Intelligence Diffusion）正式发布，针对AI芯片及部份先进封闭式人工智能模型权重实施管控。

新规点评：

本次规则为一次颠覆美国出口管制传统框架的全新的许可证管理规则，即摒弃了基于以供应链为抓手的打压中国的持续对政策打补丁，而是变为仅基于物项和目的地两个维度，对全球全部AI芯片供应链参与主体施加管制。根据调整后的“外国直接产品规则”，只要AI芯片（例如3A090.a, 4A090.a，英伟达H100GPU等多数高性能芯片均落入）物项最终可能流向高风险国家，即便出口国是美国18个亲密盟友国或中间国家（阿联酋、沙特、印度、新加坡等中东、亚洲等国家），美国政府都可以要求“阻断”。美国此次战略目标直指中国人工智能产业，避免中国提前实现通用人工智能(AGI)。

此次新规还首次将“人工智能模型权重” （advanced close-weight models）纳入外国直接产品规则。人工智能模型权重，就是ChatGPT等AI智能系统底层算法的调整数值参数、核心代码，工程师通过调整权重可以优化算法达到更优的任务执行结果。这一规定对美国的大语言模型公司、AI公司和云服务商，以及对中国公司在海外训练大语言模型均引入了全新的合规挑战和负担。

新规要点：面向全球+区分国家+配额管理

根据该规则，AI公司（如Open AI、谷歌）需要获得出口许可证，才能将AI模型所附带的“权重”（weights）发送到美国以外，尤其是限制将封闭权重模型转移给不受信任的对象，并制定安全标准，要求全球各地参与方安全地存储和使用先进的封闭权重模型，以防转移给非法对手访问（illicit adversary access）。但此次规则不适用于小额低风险订单（即采购数量不超过1700个H100以下总处理性能“TPP”的GPU芯片），该等产品的交易也不计入各国芯片采购额度内，仅需要履行向政府通知义务并承诺不会把产品和算力服务转移或提供给对手国家。

对于许可证管理的适用对象，按照盟友国家、中间国家和对手国家进行区分管理，具体如下：

将美国最亲密的18个盟友和中国台湾认定为“人工智能授权国家”，维持原有出口管制方式，豁免适用采购配额；而对于其他不属于美国头号对手的中间国家，美国将实施采购配额制管理，在配额内豁免申请出口许可证。

这18个盟友国是：美国、澳大利亚、比利时、英国、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、爱尔兰、意大利、瑞典、西班牙、荷兰、挪威、韩国、日本、新西兰。另外中国台湾地区也获得豁免资格。但金砖国家（如印度）无一进入该盟友国范围。

·   第一级：为盟友国在AI领域的扩张利益和将前沿技术留在美国，对于符合高安全性和信任标准、且总部设立在亲密盟友国内及其在中间国家的子公司的实体，且算力的至少50%必须部署在美国亲密盟国内，可申请识别为“通用验证最终用户”（Universal Verified End User, UVEU）。拿到UVEU后，允许实体将美国AI算力的7%的配额出售给单一中间国家、总共不超过全球部署总算力的25%，相当于数10万颗AI芯片。

·   第二级：为防范转移风险的同时满足当地市场发展，对于向中间国家出口总处理性能TPP26,900,000（1700颗GPU）以内的芯片，TPP远低于训练AI模型的体量，均可以适用许可证例外（无需申请许可证，自由出口）。而超过该TPP标准的，设定了自2025-2027年累计出口TPP790,000,000（5万颗GPU）的配额。中间国家的实体可以申请获得非通用最终用户 (Non-VEU，NVEU)资格，可以在2025-2027年累计TPP5,064,000,000（32万颗GPU）的配额内采购，在保证不会转运给对手国家，且仅作为开发和生产的通用用途，可以申请不占用配额。但超出该32万颗GPU额度后不再批准出售。

·  第三级：为严格限制对手国家使用先进AI系统和用于训练其运算能力，对于没有获得验证资格的其他最终用户，即D：5组国家及澳门地区，配置不超过5万颗先进AI芯片的采购额度，额度仅购满足外国政府、医疗服务的使用。

二、2024年度出口管制政策回顾

2024年，BIS持续通过多项规则更新加强出口管制。这些措施涵盖对俄罗斯、白俄罗斯、伊朗、中国等国家和地区的特定技术、产品及实体的限制，并进一步完善了出口管制法规的框架和执行指南。以下是2024年主要出口管制规则调整的时间轴：

·   1月23日[1]：BIS升级针对俄罗斯和白俄罗斯的出口管制措施，在管控物项清单中增加了95个6位数的协调关税表（HTS）代码；扩大了对天线、天线反射器及其部件的管制范围；提高了低级别军事和航天物项适用“最小比例原则（De Minimis Rules）”[2]的条件；免除了向克里米亚的乌克兰占领区出口美国物项的许可证要求。

·   4月4日[3]：BIS发布了一项临时最终规则（IFR），修订了2023年10月17日发布的两项临时最终规则：（1）“半导体制造物项的出口管制”（SME IFR）；（2）“实施额外出口管制：某些高级计算项目；超级计算机和半导体最终用途；更新和更正”（AC/S IFR），并就其中部分关键事项进行了澄清。

·  6月12日[4]：BIS宣布与美国财政部、国务院合作对俄罗斯实施额外出口管制，主要措施包括：打击通过空壳公司转运物项的行为；进一步限制商业软件出口；限制更多向俄罗斯和白俄罗斯的商品贸易；收紧部分消费级通信设备（CCD）的许可例外资格；扩充实体清单（Entity List）；通过签发临时拒绝令（TDO）切断从美国向俄罗斯、白俄罗斯出口、再出口飞机零件；限制分销商和转运商。

·  7月24日[5]：BIS扩大了《出口管理条例》（“EAR”）中，外国直接产品规则（FDPR）[6]的范围，对位于伊朗的非美国产受控物项的出口、再出口和转让（国内）增加了额外的许可要求，并针对与伊朗政府有关的交易，扩大了受限最终用户的范围。

·   8月23日[7]：BIS进一步收紧了针对俄罗斯和白俄罗斯的出口管制措施，扩大现有FDPR的范围，涵盖美国境外制造的微电子产品等受控物项。

·   9月5日[8]：BIS发布了一项最终规则，对（1）可用于量子计算机开发和维护的量子计算机、相关设备、组件、材料、软件和技术；（2）生产先进半导体器件所必需的工具和机器；（3）生产或开发可用于超级计算机的高性能计算芯片的技术；（4）用于生产金属或金属合金部件的设备、组件实施额外的控制措施。同时，该最终规则建立了一个新的实施出口管制的许可证例外（IEC）[9]，鼓励其他国家采取等效的控制措施，形成全球化的管控“联盟”。

·   9月12日[10]：BIS发布了一项最终规则，对EAR中与自愿自我披露（“VSD”）相关的政策，以及《Guidance on Charging and Penalty Determinations in Settlement of Administrative Enforcement Cases（行政执法案件和解中的收费和处罚决定指南）》的相关条款进行了修改，包括，为仅涉及轻微或技术违规的VSD简化了提交流程，并可以在60天内以发出无行动函或警告函结案；明确将故意不披露重大违规行为作为行政处罚的加重因素；明确任何人（而不仅仅是提交VSD的一方）都可以向BIS请求许可，将过去非法出口的货物退回美国等内容。

·   9月30日[11]：BIS宣布将经验证的最终用户（“VEU”）计划扩展至数据中心，允许数据中心预先满足VEU计划的要求，使美国出口商能够在一般授权下将指定商品运送到预先批准的实体，而不是根据多个单独的出口许可证。

·   10月17日[12]：BIS同时发布了一项最终规则、一项临时最终规则，修改航天相关物品的出口管制规则，以支持美国国家航空航天局（NASA）的国际合作计划。具体包括，取消了遥感或天基物流、组装或维修航天器相关物项出口至澳大利亚、加拿大和英国的许可证要求，取消了向全球40多个盟国和合作伙伴出口部分航天器部件的许可证要求，降低了不敏感部件的许可证要求，并扩大了相关许可证例外。

·   11月25日[13]：BIS发布了一项最终规则，对向巴基斯坦出口六类商品实施管制，包括粒子加速器、特定不锈钢或合金管道和阀门、特定泵和焊机、示波器、色谱仪和光谱仪，以及磁力计，出口管制分类编号（ECCN）分别为1B999、2A992、2B999、3A992、3A999和6A996。

·  12月2日[14]：BIS发布了一揽子规则，以进一步削弱中国生产先进节点半导体的能力。

三、2024年度美国商务部执法情况

1. “颠覆性技术打击力量”的扩展与“战果”

根据BIS发布的Export Enforcement: 2024 Year in Review[15]，2024年，BIS的“颠覆性技术打击工作组”（Disruptive Technology Strike Force “DTSF”）新设3个州小组，将地理覆盖范围扩展至17个州，并新增国防刑事调查局（DCIS）为执法合作伙伴。

2024年，DTSF共提起15个刑事案件，重点指控中国、俄罗斯和伊朗对敏感技术的非法获取和出口管控违规行为，对TE Connectivity等企业违规出口军事相关产品的行为处以高额罚款，并将共计22个与量子技术相关的中国实体列入了实体清单（Entity List）。

2.  高额罚款与刑事打击

在2024年度执法回顾中，BIS提及了几个典型的高额罚款和针对俄罗斯、中国公民采取刑事措施的案例，包括：（1）因向俄罗斯出口敏感晶体管元件，对一家位于加州的公司处以330万美元的罚款；（2）对已通过自愿自我披露（VSD）主动披露了出口违规行为的企业——TE Connectivity，处以了580万美元的罚款；（3）因为俄罗斯国防基地采购大量微电子产品，起诉并引渡了多名俄罗斯公民；（4）以向中国公司非法出口半导体制造设备、密谋向伊朗伊斯兰革命卫队（IRGC）走私美国零部件等理由，对共计5名中国公民提起了刑事指控。

3. 创新监管战略，实施预防型监管

2024年，BIS首次将位于中国香港和土耳其的16个“地址”列入了实体清单（Entity List）。根据BIS的说明，这些地址容纳了数百家空壳公司，涉及向俄罗斯转移敏感物项，总金额高达1.3亿美元。

2024年，BIS主动向美国企业发出了40多封“红旗警示（red flag）”信，加强企业的风险预警。

4. 深化国际合作，打造出口管控防护网

2024年，BIS在外国政府的协助下，在60个国家完成了1440多次最终用途检查；首次与G7国家联合发布了针对制裁俄罗斯的联合声明；主办了第二届出口执法五国年度会议，加强了与澳大利亚、加拿大、新西兰和英国之间的执法合作；与澳大利亚、日本、韩国及瑞士合作建立了“颠覆性技术保护网络”，以快速共享情报，追踪敏感物项的流动。

2024年，BIS与中国相关的执法集中在高科技领域。多起案件涉及非法向中国相关实体出口军民两用技术（如晶圆切割机）和高科技设备，打击最终用户及中间环节的代理人，表现出对违反《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和EAR的“零容忍”。

2024年，BIS进一步强化高科技行业的商业秘密保护，重点打击人工智能和集成电路领域的商业秘密盗窃行为。例如，一名华裔美国公民和一名中国公民分别因盗取集成电路和AI技术机密被起诉。

通过相关执法案例可以看出，美国在执法过程中逐渐展现出更为灵活的机制，对自愿披露违法行为的企业提供宽大处理，如一家公司主动披露向中国非法出口的行为后未被起诉，这些执法案例将鼓励企业加强合规管理：

从数量变化来看，2024年实体清单新增了340多个实体，相较于2023年的466个有所减少。然而，在2024年新增的实体中，中国实体数量达到246个，占比约72%，相比2023年的155个（占比33.3%），无论是在数量还是比例上都呈现出显著增长。上述变化表明，美国出口管制政策的关注点正在进一步向中国倾斜，显示出对中国相关领域实施更严格管控的趋势。

从行业角度来看，以12月2日为例，BIS一次性将136家中国相关实体列入“实体清单”，同时还将4家海外关联企业（包括日本1家、韩国2家、新加坡1家）纳入其中。这次制裁波及中国集成电路全产业链，覆盖了多个细分领域的龙头企业。

2024年，OFAC共计将三百多个中国（包括香港地区）个人和实体列入了SDN清单，不完全统计如下：

从制裁理由来看，中国实体受到制裁的原因主要集中在与俄罗斯、伊朗和朝鲜相关的制裁计划。其中，与俄罗斯制裁相关的案例尤为突出，占比高达70%，成为制裁的主要来源。这一数据不仅反映出俄乌冲突背景下国际政治格局的变化，也显示了美国在国际制裁政策中对涉及中国实体的高风险地区贸易的高度关注。2024年，BIS尤其加强了针对中国企业、个人潜在规避行为的监控，尤其是针对通过中国供应链中转物项、技术或服务以支持俄罗斯的情况。

五、国际联合行动

4月18日，BIS与欧盟、日本和英国相关政府部门合作，针对伊朗的军民两用物项制定并出台了《共同高优先级清单（CHPL）》，加强了上述各方在阻止在美国境外使用美国技术生产的物品进入伊朗方面的合作能力。

7月10日，在欧盟委员会主导下，美国、日本和英国共同参与了一场多边会议，重点讨论如何加强针对俄罗斯的出口管制措施。会议各方达成一致，将合作开发支持行业合规的专用工具，主动识别与俄罗斯军工联合体相关并参与规避国际出口管制的企业，继续发布公共指南，以进一步扩大和强化出口管制措施的覆盖范围和实施效果。

9月24日，七国集团（G7）共同发布了一份关于防止规避对俄罗斯出口管制和制裁的联合指南，并重申了其致力于建立强有力多边出口管制和制裁执法的承诺。该指南详细说明了转移到俄罗斯风险较高的物品类别、潜在的出口管制或规避制裁的风险信号，以及应对这些风险信号和强化尽职调查的最佳实践。

2月22日，美、日、韩三国的工贸管制负责人在美国驻东京大使馆召开会议，作为2023年8月在戴维营举行的三边领导人峰会的工商部长级倡议的后续，此次会议是三边关系下的首次面对面会议，重点是进一步调整出口管制，增强三方在先进技术出口管制方面的合作能力。

4月25日，美国司法部和商务部联合日本、韩国政府相关部门在华盛顿特区举办了首次高级别三边峰会，共同启动了“颠覆性技术保护网络”（Disruptive Technology Protection Network）。该网络旨在加强三国在前沿技术保护方面的合作，通过共享情报、制定共同的出口管制政策和强化执法措施，防止敏感技术流向可能威胁国家安全的实体，特别是与军事或战略风险相关的高风险地区。

4月18日，美国商务部宣布大幅简化对澳大利亚和英国的出口管制，取消商业管制清单（CCL）中的部分许可证要求，允许在未经许可的情况下，将受管制的军事物品、导弹技术相关物品和热段发动机相关物品出口或再出口至澳大利亚和英国。根据BIS的预测，该项措施将减少美国企业与澳大利亚、英国之间的贸易许可负担，每年将减少1,800多个许可证，价值超过75亿澳元。

9月18日，澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国发表联合声明，重申对加强俄罗斯出口管制的承诺。

六、2025年度政策调整与执法趋势展望

2024年，BIS发布了一系列拟议规则（Proposed Rule），从中可获知美国政府在25年将对出口管制政策调整的趋势和动向，我们将核心提案及其主要内容汇总整理如下：

上述提案表明，美国正在通过拓展出口管制的领域，强化出口管制和报告要求，将未来的监管重点逐步转向人工智能、互联网汽车和太空技术等敏感领域；反映了美国试图在遏制技术转移风险、保持国家安全和确保国际技术竞争力之间找到平衡；同时也显示出，在可预见的未来，中、俄仍将保持在美国出口管制政策中的突出地位。

结语

近几年来，出口管制等贸易政策已从传统的合规范畴升级为关键的公共政策议题，这一转变要求企业从战略高度重新审视其对企业发展的系统性影响。在当前复杂的国际环境下，政策影响评估需要采取双向视角：既要深入分析美国在芯片、设备、技术等领域的管制措施，也要充分考量中国在《反外国制裁法》、《出口管制法》等方面的政策部署。这种双向政策影响已成为影响全球企业运营的关键变量，企业需要在市场准入、供应链韧性和政策风险等多个维度进行权衡。为此，引入具备跨境政策洞察力的专业人才显得尤为重要，他们能够协助企业建立系统化的风险评估框架，在供应链多元化、技术研发路径和市场布局等方面做出更具前瞻性的战略规划，从而有效降低地缘政治因素对企业经营的冲击，使企业在复杂的国际环境中保持可持续发展能力。这种基于专业分析的战略调整，将帮助企业在日益严峻的国际贸易环境中找到平衡点，既确保合规经营，又能维持竞争优势。