上市公司独立董事制度改革的要点内容
日期：2023-08-092023年4月14日，国务院办公厅发布了《关于上市公司独立董事制度改革的意见》（国办发[2023]9号）（以下简称“《意见》”），针对目前独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保证不足等亟待解决的制度性问题，进行系统性改革。2023年8月4日，证监会发布了《上市公司独立董事管理办法》（以下简称“《管理办法》”），对《意见》提出的具体改革事项进行细化规定。
通过与现行《上市公司独立董事规则》（以下简称“《独立董事规则》”）的内容进行对比，《管理办法》进一步明确了独立董事职责定位、优化了独立董事履职方式、强化了独立董事任职管理、改善了独立董事选任制度、加强了独立董事履职保障、严格了独立董事履职情况监督管理、健全了独立董事责任约束机制、完善了内外部监督体系。经全面梳理《管理办法》修订及新增内容，本文从立法目的与独立董事的职责定位及独立性要求、独立董事资格与任免、独立董事的“权”“责”“利”三个方面汇总改革要点内容，具体如下：
一、立法目的与独立董事的职责定位及独立性要求
（一）立法目的：明确旨在通过规范独立董事行为以促进上市公司质量
《管理办法》将规范对象由“上市公司行为”调整为“独立董事行为”，将规范目的由“促进上市公司独立董事尽责履职”调整为“充分发挥独立董事在上市公司治理中的作用，促进提高上市公司质量”。
（二）职责定位：明确独立董事负有忠实与勤勉义务，并应当在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用
《管理办法》对独立董事的职责定位进行全面概括及重点强调，明确规定独立董事应当在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用。其中，监督制衡作用是核心，监督重点则聚焦在公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项上。
为强化落实上述独立董事职责，《管理办法》一方面强化了独立董事职权，对独立董事的特别职权、独立董事事前认可事项、审计委员会事前认可事项及其他专门委员会职责进行细化规定；另一方面加强了独立董事履职保障，明确上市公司董事会办公室、董事会秘书等专门部门及专门人员协助独立董事履职，完善独立董事知情权，要求上市公司在专门委员会会议召开前提前三日通知、保障会议的召开、会议资料至少保存十年，并新增独立董事履职不能时可向董事会、证监会或交易所报告的救济途径。
同时，为压紧压实独立董事的履职责任，《管理办法》进一步严格规范独立董事履职监督，明确证监会、交易所、上市公司协会对独立董事及相关主体的监督职责；健全独立董事责任规范，兼顾独立董事的董事地位和外部身份的特点，明确独立董事与非独立董事承担共有而有区别的法律责任；并按照权责利相匹配的原则，明确应给予独立董事与其承担的职责相适应的津贴。（具体详见下文“三、独立董事的“权”“责”“利”）
（三）独立性要求：强化独立董事与实际控制人、控股股东及其附属企业之间的独立性
《管理办法》取消了现行《独立董事规则》第二章独立性要求的专章设置，将独立性要求融合至第一章总则的第二条独立董事定义以及第二章任职资格与任免的第六条独立董事任职条件中，强化独立董事与实际控制人、控股股东及其附属企业之间的独立性，进一步提高独立性要求。（详见下文“二、独立董事的资格及任免”）
二、独立董事的资格及任免
（一）资格
1、独立性要求
《管理办法》强化独立董事与实际控制人、控股股东及其附属企业之间的独立性，在第二条独立董事定义方面新增独立性判断标准，在第六条独立董事任职资格方面扩大不得担任独立董事的情形，并新增独立董事独立性自查制度及董事会对独立董事独立性定期评估及披露制度要求，具体如下：
《管理办法》第七条对独立董事任职应当符合的基本条件进行细化，新增道德规范的要求，具体如下：
（二）任免
《管理办法》对独立董事任免的规定进一步细化补充，具体如下：
三、独立董事的“权”“责”“利”
（一）关于独立董事的“权”
根据“忠实与勤勉义务+参与决策、监督制衡、专业咨询”的职责定位，独立董事的核心职能是在董事会决策过程中发挥监督制衡作用，有别于监事会的事后监督，独立董事通过独立董事特别职权、事前认可及董事会专门委员会履行监督职责。
1、职权：特别职权+事前认可
《管理办法》通过对独立董事特别职权及事前认可事项的进一步细化，更加充分发挥独立董事的监督作用，重点对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等关键领域进行监督，并结合审计委员会等其他专门委员会及独立董事专门会议的有效履职平台的设置要求，前移监督关口，严格履职要求，压实监督职责。
（1）独立董事的特别职权
注：独立董事行使上表前三项特别职权须经独立董事专门会议审议。
（2）独立董事事前认可
《管理办法》扩大了董事会审议前须征得全体独立董事过半数同意的事项范围，具体如下：
独立董事行使上述职权须经独立董事专门会议审议。
（3）独立董事专门会议
独立董事专门会议，是由全体独立董事参加的会议，独立董事专门会议审议的内容包括独立董事事前认可事项，独立聘请中介机构，提议召开董事会，以及向董事会提议召开股东大会事项，改变了以往独立董事事前认可事项通过传签进行的方式，确保独立董事的监督职能前移并落到实处。
（4）专门委员会
《管理办法》对独立董事的有效履职平台专门委员会的搭建进行规定，明确审计委员会为必设机构，提名、薪酬与考核等相关专门委员会为可选择设立的机构，并强调组成成员中独立董事应当过半数并担任召集人（审计委员会的召集人须为会计专业人士）。
同时，《管理办法》对审计委员会成员进一步限定，明确须为“不在公司担任高级管理人员的董事”，但与国务院办公厅发布的《意见》中“上市公司董事会应当设立审计委员会，成员全部由非执行董事组成，其中独立董事占多数”的规定内容存在差异。从文义上理解，“不在公司担任高级管理人员的董事”的人员范围要大于“非执行董事”，例如不属于高级管理人员的执行董事根据《意见》的规定不能担任审计委员会成员，而根据《管理办法》的规定则可以担任审计委员会成员。因此，该差异仍有待有权部门进一步厘清不同规则中的概念界限，以便利上市公司的实践操作。
各专门委员会的职责、职权事项及要求内容具体如下：
2、履职保障
《管理办法》对独立董事履职保障进一步加强，从人员组织、知情权、会议及披露程序、资料保存时间等方面明确作出要求，并新增履职不能的救济途径，具体如下：
1、履职的工作要求
为充分发挥独立董事“参与决策、监督制衡、专业咨询”的作用，《管理办法》对独立董事的工作要求进一步细化，压实相关职责，具体如下：
2、独立董事基于其“董事地位”与“外部身份”的特点，承担与非独立董事共同而有区别的责任
《意见》指出“按照责权利匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任，在董事对董事会决议、信息披露负有法定责任的基础上，推动针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准，体现过罚相当、精准追责”。
（1）关于行政责任
《管理办法》按照责权利相匹配原则，针对性细化列举独立董事行政责任认定的考虑因素以及不予行政处罚的情形。
行政责任的认定标准：结合独立董事履职职责与相关违法违规行为之间的关联程度，综合考虑以下方面：在信息形成和相关决策过程中所起的作用，相关事项信息来源和内容、了解信息的途径，知情程度及知情后的态度，对相关异常情况的注意程度，为核验信息采取的措施，参加相关董事会及其专门委员会、独立董事专门会议的情况，专业背景或者行业背景等。
不予行政处罚：独立董事能够证明其已履行基本职责，且存在下列情形之一的，可以认定其没有主观过错，依照《中华人民共和国行政处罚法》不予行政处罚。
可以认定独立董事没有主观过错的情形：
①在审议或者签署信息披露文件前，对不属于自身专业领域的相关具体问题，借助会计、法律等专门职业的帮助仍然未能发现问题的；
②对违法违规事项提出具体异议，明确记载于董事会、董事会专门委员会或者独立董事专门会议的会议记录中，并在董事会会议中投反对票或者弃权票的；
③上市公司或者相关方有意隐瞒，且没有迹象表明独立董事知悉或者能够发现违法违规线索的；
④因上市公司拒绝、阻碍独立董事履行职责，导致其无法对相关信息披露文件是否真实、准确、完整作出判断，并及时向中国证监会和证券交易所书面报告的等情形。
可以不予行政处罚的情形：在违法未归行为揭露日或者更正日之前，独立董事发现违法违规行为后及时向上市公司提出异议并监督整改，且向中国证监会和证券交易所书面报告的。
（2）关于民事责任
《管理办法》未对独立董事的民事责任进行进一步明确，仍需要适用《中华人民共和国证券法》第八十五条确定的“过错推定原则”“连带赔偿责任”及《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》第十四条的“对虚假陈述没有过错的审查认定依据”以及第十六条的“认定独立董事没有过错的情形”的相关规定。
（三）关于独立董事的“利”
1、明确独立董事津贴应当与其承担的职责相适应。《管理办法》将现行《独立董事规则》“上市公司应当给予独立董事适当的津贴”，调整为“上市公司应当给予独立董事与其承担的职责相适应的津贴”。
2、明确独立董事不得取得额外津贴或其他利益，不论是否予以披露。《管理办法》将现行《独立董事规则》“除上述津贴外，独立董事不应该从上市公司及其主要股东或有利害关系的机构和人员取得额外的、未予披露的其他利益”，调整为“除上述津贴外，独立董事不应从上市公司及其主要股东或有利害关系的单位和人员取得其他利益”。
四、总结
独立董事制度是资本市场基础制度的重要内容，系上市公司治理结构中的重要一环。在当前全面实行注册制的背景下，《管理办法》立足于我国资本市场的实际情况，就实践中独立董事制度流于形式的突出性问题，进行针对性、系统性的改革和优化，重塑了职责定位明确、履职保障有力、权责利匹配的独立董事制度规范，具有重大的意义，为独立董事的实际履职及上市公司进一步完善公司治理提供了明确的指导，有望更加充分地发挥独立董事的作用，并进一步提高上市公司的质量。
审稿人：彭文文、马冬梅
