餐厨垃圾处置所涉法律问题初探
Date: 2022-11-181
餐厨垃圾处置的概述
餐厨垃圾的回收、运输和处理，是城市的总体规划和国民经济、社会发展规划的一部分。国家加强对餐厨垃圾处置的监管和完善立法体系，不仅可以有效提高生活垃圾处理水平，改善人居环境，还可以保障餐厨垃圾有效处理，促进资源的再利用。
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餐厨垃圾的定义
根据《城市生活垃圾管理办法》《住房和城乡建设部等部门关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》《国家发展改革委、住房城乡建设部关于推进非居民厨余垃圾处理计量收费的指导意见》及各地方餐厨垃圾管理立法规定，餐厨垃圾是指除居民日常生活以外的相关企业和公共机构在食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中，产生的食物残渣、食品加工废料和废弃食用油脂，与生活垃圾、厨余垃圾（包括居民厨余垃圾、非居民厨余垃圾）之间的关系如图1：
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餐厨垃圾处置监管
（一）餐厨垃圾监管规定
地方层面，最先开始餐厨垃圾管理立法的地方是上海[1]，上海市建设和管理委员会、上海市市容环境卫生管理局、上海市环境保护局于2001年8月印发《上海市餐厨垃圾处置和管理试行办法》的通知。随后全国各地针对地方的餐厨垃圾管理事项开展了不同的地方立法，包括地方行政法规、地方政府规章、地方规范性文件、地方工作文件，对各地方行政区域内餐厨垃圾的产生、收集、运输、处置及其相关的监督管理活动进行规范。初步统计，截至目前，我国已有二十五个省、市政府或政府职能部门针对餐厨垃圾管理出台了约八十一项地方法规、规章和规范性文件。
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《市政公用事业特许经营管理办法》的规定，餐厨垃圾处置项目属于基础设施和公用事业领域的特许经营活动范围。关于餐厨垃圾处置项目的投资和运营，由通过招标方式选择的投资人与政府有关主管部门或政府授权部门签订特许经营协议，依法取得特许经营权，并按特许经营协议投资和运营。因此，餐厨垃圾处置的运营更多依赖特许经营协议进行约束。
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协议主要条款 |
需要关注的主要条款内容 |
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餐厨垃圾处置项目的运营方式主要采取BOT（Build-operate-transfer即：建设-经营-转让）、BOO（Build-own-operate 即：建设-拥有-经营）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）的运营模式[2]。
应当符合城乡规划、土地管理、环境保护、质量管理、安全生产等有关法律、行政法规规定的建设条件和建设标准。
政府机构作为采购人通过竞争磋商方式选定社会资本，由社会资本方独资或与政府授权代表共同成立项目公司；社会资本方的股权变动约定。
最长不超过30年。
设施权属会根据运营模式的不同，在特许经营期限届满后移交给政府。BOO方式可以不用移交项目设施，但可能会有对项目设施的转让、出租、出借、担保等事项进行限制。
由于餐厨垃圾处置项目属于市政公用事业属性，所以政府会在经营收益及投保回报情况进行测算，对收益取得方式范围、收益的比例等作出上限；政府可以在特许经营协议给予必要的财政补贴，同时也会对财政补贴价格约定调整机制。
在特许经营协议有效期内，协议内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议；特许经营期限届满终止或提前终止的：（1）协议当事人应当办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、移交、接管、验收等手续；（2）特许经营期限届满重新选择特许经营者的，在同等条件下，原特许经营者优先获得特许经营。 |
餐厨垃圾处置的参与主体可以分为：产生主体、收运处理主体、资源利用主体。餐厨垃圾的流向可分为五个阶段：产生、收集和运输、处理、资源合理利用、废弃物的处理。餐厨垃圾处置各个环节如图2所示
图2：餐厨垃圾流向图
基于上述餐厨垃圾流向图，结合目前地方餐厨垃圾处置的立法情况，监管机构有关餐厨垃圾从产生到处理的各环节主要监管要求梳理归纳如下表所示：
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监管事项 |
对应环节 |
监管内容 |
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经营资质 |
前置阶段 |
主体：产生、收运、处理单位 产生单位：宾馆、饭店、餐馆以及机关、院校等单位应当与具备餐厨垃圾收运资质的企业签署协议 收运单位：应取得《清扫、收集、运输服务许可证》、特许经营权 处理单位：应与卫生环保主管部门签订特许经营协议 |
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餐厨垃圾流向信息披露 |
阶段①②③ |
主体：餐厨废弃物产生、收运、处置单位 内容：要建立台账，详细记录餐厨废弃物的种类、数量、去向、用途等情况 方式：定期向监管部门报告台账信息；建立餐厨废弃物产生、收运、处置通用的信息平台，对餐厨废弃物管理各环节进行有效监控 |
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餐厨垃圾处置 |
阶段①② |
主体：餐厨垃圾产生、收运单位 要求：（1）餐厨垃圾产生单位建立餐厨废弃物处置管理制度，按规定存放和处理，不得存在污染环境行为和违法销售废弃食用油脂；（2）收运单位应具备符合规定的收运车辆，并在主管部门备案，收运过程不得存在污染环境行为。 |
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无害化处理 |
阶段③⑤ |
主体：餐厨垃圾处理单位 要求：（1）餐厨垃圾处理单位采用的技术、设备、材料，应当符合国家有关餐厨垃圾处理技术标准的要求，防止对环境造成污染，包括具备专业技术人员，设备管理、环境监测与保护、财务管理、生产安全、计量统计等方面管理制度得到有效执行，具有完善的生活垃圾渗沥液、沼气的利用和处理技术方案；（2）按照要求定期进行水、气、土壤等环境影响监测，对生活垃圾处理设施的性能和环保指标进行检测、评价，向所在地建设（环境卫生）主管部门报告检测、评价结果。 |
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其他事项 |
阶段④ |
主体：资源利用主体 鉴于国家对生物质资源利用端生物柴油、电力、饲料和肥料行业实行特殊监管要求，资源利用端产品的经营企业需要严格根据相关法律、法规等规定取得相关经营资质。 （1）生物柴油生产销售企业在生产、储存、销售阶段需要取得国家关于成品油、危险化学品等相关资质； （2）根据国家能源局关于发电企业相关监管规定，生物质能发电项目装机容量6MW（含）以上，需要依法办理发电业务许可； （3）根据《饲料和饲料添加剂管理条例》，研制的新饲料、新饲料添加剂投入生产前，研制者或者生产企业应当向国务院农业行政主管部门提出审定申请，并取得饲料、饲料添加剂的生产许可证； （4）根据《肥料登记管理办法》，国家对肥料产品实行登记管理制度，未经登记的肥料产品不得出口、生产、销售和使用，不得进行广告宣传。 |
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现行监管体系下餐厨垃圾参与主体的义务与责任
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参与主体 |
主要义务与责任 |
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产生主体 |
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收运、处理主体 |
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餐厨垃圾处置项目需要解决的法律问题
（一）餐厨垃圾处置企业的收入模式导致的合规问题
由于餐厨垃圾处置的市政公用事业属性，参与餐厨垃圾处置企业的相应收益需要考虑合理性，如《深圳市公用事业特许经营条例》明确规定“政府应当根据社会平均利润水平、银行利率和物价指数等因素确定公用事业各行业的收益率水平”。
国家发改委、住房城建部于2021年7月发布《国家发展改革委、住房城乡建设部关于推进非居民厨余垃圾处理计量收费的指导意见》（发改价格〔2021〕977号），对党政机关、事业单位等公共机构和宾馆、饭店等相关企业在食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的厨余垃圾（即“餐厨垃圾”）提出按照“产生者付费”原则，建立健全计量收费制度。因此，在该指导意见下，对餐厨垃圾处理按照“补偿收集、运输和处理成本，合理盈利”的原则核定，在充分考虑非居民单位承受能力的前提下，将餐厨垃圾收运、处置部分成本转由餐厨垃圾产生主体承担，有望对减轻政府财政支出、增加餐厨垃圾处置企业收入来源。
（二）居民厨余垃圾未纳入专项立法监管范围问题
根据我国目前各地方对餐厨垃圾管理相关规定，餐厨垃圾的定义为“食品生产经营活动”产生的食物残渣、食品加工废料和废弃食用油脂等废弃物，产生单位也限定在宾馆、饭店和单位食堂等经营活动单位，并未包括居民家庭日常生活过程中产生的厨余垃圾。厨余垃圾目前与居民普通生活垃圾一起进行处置，或者未经处理，直接用于饲养畜禽，导致厨余垃圾的有效资源得不到利用而造成浪费。推进城市垃圾分类，将厨余垃圾从生活垃圾中分类进行集中处理，将居民生活厨余垃圾纳入餐厨垃圾监管范围，以减少生活垃圾处理中因厨余垃圾产生的沼气等生物质发酵造成的环境污染问题，同时也能够增加餐厨垃圾处置企业的原料供应来源
（三）影响餐厨垃圾处置特许经营重要事项的差异问题
我国目前在国家层面尚未形成关于餐厨垃圾处置的专项立法规定。对于餐厨垃圾处置的规定目前只有各地方政府针对餐厨垃圾的管理进行单独立法。餐厨垃圾处置属于市政公用事业，需要依法取得特许经营权方能开展运营，但由于没有统一的国家层面的立法规定，各地方对餐厨垃圾处置项目的建设、运营、管理等事项均由政府与投资人/经营方签订的特许经营协议进行约定。因此，不同地区的餐厨垃圾处置项目建设运营，或者同一地区的餐厨垃圾处置项目建设特许合同与运营特许合同之间存在较大差异。
注释：
[2] 笔者检索PPP服务平台项目库47个项目，其中项目运作方式为BOT的29个，项目运作方式为BOO的5个，剩余为运作方式未定或其他。
