“双减”政策背景下，教育培训机构房屋租赁合同纠纷观察报告

Date: 2022-07-13

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），“双减”政策要求从严审批校外培训机构，严禁教培机构资本化运作，校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训。 “双减”政策的出台，对教培机构来说可谓是“灭顶之灾”，各大教培机构纷纷面临转型、裁员和闭店，随之而来的是大量的劳动争议、培训合同纠纷、房屋租赁合同纠纷。

在“双减”政策出台一年之际，笔者以“双减”政策、“房屋租赁合同纠纷”为关键词，在“北大法宝”司法案例库检索，共检索裁判文书105份，剔除裁定书以及争议焦点与 “双减”政策关联性不大的案例后，共检索有效判决书68份。 笔者整理案例中的争议焦点、法院的裁判观点，结合笔者办理此类案件的经验形成本文，谨供批评指正。

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“双减”政策是否构成情势变更

中国民办教育协会曾于2021年8月8日公开发表《中国民办教育协会关于校外培训机构房租有关问题的行业意见书》，其认为： 在“双减”文件印发前，校外培训机构如已签订合同承租房屋，用于开展学龄前儿童线上培训或学龄前儿童线下学科类（含外语）培训、义务教育阶段学生和普通高中学生学科类培训的，可根据我国《民法典》第五百三十三条主张构成情势变更。 该观点实质上也代表了教培机构的立场。

在68份判决文书中，法院审理后认为不构成情势变更的有23份，占比34%； 认为构成情势变更的有45份，占比66%，其中直接认定“双减”政策构成情势变更的有23份，未直接进行认定，但援引《民法典》第五百三十三条或以“双减”政策属于合同履行过程中承租人不可预见、不属于商业风险、继续履行合同明显不公平等理由，间接认为“双减”政策构成情势变更的有22份。

除上述68份判决书之外，其余37份判决书中虽然当事人围绕“双减”政策提出诉辩观点，但是法院在“本院认为”部分未予以回应，仅从租赁关系的其他方面进行审判。 如果把这部分案例推定为法院不支持“双减”政策构成情势变更的观点，则不构成情势变更的判决有60份，占比57%，构成情势变更的判决有45份，占比43%。

不支持“双减”政策构成情势变更的判决总体呈现为两个特点： 第一，法院在“本院认为”部分都进行了相应的分析说理，但理由大多只有一条，且未结合情势变更的构成要件系统性说理。 笔者梳理了散落在二十余份判决书中的观点，判决的理由主要包括“双减”政策的规制对象、调控措施的力度、政策发布时间、是否不可预见、承租人办学资质、业务范围等方面，其中大多数判决依据的观点是政策的规制对象主要是学科类培训，非学科类培训不在规制范围内。 第二，判决书的分析说理内容篇幅太少，不够深入，可谓“点到即止”，大多数判决在列出事由后直接得出结论，缺少了二者之间因果关系的论证。

相较于不支持“双减”政策构成情势变更的判决，无论是民办教育协会还是法院，在作出“双减”政策属于情势变更的结论时，几乎都以结果为导向，仅考虑继续履行合同表面上对承租人显失公平的因素，鲜有结合实际案例深入分析和论证情势变更的构成要件，判决说理性不强，难以让当事人信服判决的公正性,使裁判的法律效果和社会效果受到影响。

笔者认为， 情势变更应当具备如下五个构成要件：

一是应有情势变更的事实，即合同的基础条件发生重大变化。 所谓“合同的基础条件”应当是合同赖以订立的客观事实，并且与合同具有较强的关联性。 准确判断合同的基础条件并非易事。 “双减”政策是否属于“合同的基础条件”，需结合租赁合同的具体条款及双方的背景、磋商过程等信息，在双方共同认知的基础上综合判断。 租赁合同的根本特征是出租人向承租人让渡房屋的占有使用权，至于承租人的实际用途，并非租赁合同订立时双方主要考虑的因素。

笔者认为，如果双方已经明确约定租赁用途为教育培训，则房屋的用途即成为双方的合意，自然也就构成双方订立合同的基础条件。 如果双方并未在房屋租赁合同中明确约定租赁用途为教育培训，则承租人承租房屋后的实际用途仅是承租人单方面追求的商业目的，并非出租人订立合同时的主要考虑因素，不属于双方的合意。 因此，因承租人单方追求的商业目的无法实现，就将“双减”政策认定为租赁合同的基础条件，理由似乎有些单薄。

二是情势变更事实发生在合同成立后，履行完毕之前。 此为适用情势变更的时间要件。 但需注意的是，如果在“双减”政策出台前，承租人已经出现逾期支付租金或者其他违约行为时，不应以“双减”政策为由免除或减轻其违约责任。

在(2021)京0117民初8871号案件中，法院认为“双减”政策的颁布时间晚于承租人欠付租金的时间，承租人不能据此主张免除其违约责任。

在肖某诉刘某峰房屋租赁合同纠纷案中（江西高院2021年度全省法院贯彻实施民法典十大典型案例），法院认为承租人提出解除租赁合同时间为“双减”政策发布之前，不符合适用情势变更条款的时间要件，据此判定承租人违约。

三是合同订立时无法预见，即情势变更的发生不属于商业风险。 政策演变是否不可预见，是否属于不可抗力或情势变更，在教育培训领域过往的案例中争论尚不多见。 即便在争议频发的房屋买卖纠纷中，法院通常也不会直接认定限购、限贷等政策是否属于不可抗力或情势变更，仅个别法院从政策的变化不符合不可预见性，据此认为不构成不可抗力 [1] 。 但在处理此类政策变化引发的纠纷时，大多数法院认为此类政策变化不可归责于双方当事人，支持合同解除且无需承担违约责任。

具体到教育领域而言，若相关宏观调控政策是长期存在并且逐步加强和完善的，则很难认定当事人对该政策完全无法预见，尤其是针对专门从事该领域工作的教培机构，其对此领域的政策理应具有更全面、更专业的认识和预期。 有网友曾梳理了国家近年来的在教育行业的十余项调控政策及教育部领导的公开讲话，意在表明国家对校外培训的监管政策一直存在，并且经历了逐渐完善、逐渐严格的过程[2]。 只不过国内家长普遍重视教育，秉持“再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育”的思维，尤其是教培机构贩卖焦虑的背景下，教培行业得以蓬勃发展，大多数人不愿相信，短期内也无法接受国家对教培行业整顿的决心。 因此，笔者认为“双减”政策是否无法预见，还有待商榷。

在(2022)鲁0891民初72号案件中，法院认为承租人长期从事校外培训，对国家关于规范校外培训机构的相关政策是熟悉和明知的，国务院办公厅于2018年8月22日发布的关于规范校外培训机构发展意见对此已经有明确的指导意见。 承租人与出租人签订协议时能够预见或者应当预见国家、省、市已经开始对校外培训机构予以规范，承租人仍然选择订立合同，表明其自愿承担由此产生的风险或者损失，其在经营中因此原因可能导致其利润减少，经营困难，属于商业风险范畴。

在(2022)新01民终1084号案件中，法院认为教育部门开展“双减”工作，系教育行业要求，不属于不能预见、不可避免、不能克服的不可抗力情况，该情况属于承租人经营过程中的商业风险，按照风险自负的原则，遭受不利的一方当事人应当承担由此而造成的损失。

四是不可归责性。 所谓不可归责性是指情势变更事由的发生不可归责于合同主体。 合同的双方或一方当事人不能干扰或自己主动创造一些情势变更以期适用该制度。 如果可归责于当事人，则应由其承担风险或违约责任，而不适用情势变更制度[2]。  

笔者认为对本要件的理解包括两个方面，一是情势变更事由的发生不可归责于当事人，此项较容易理解； 二是受新政策的影响，也不可归责于当事人，即结果意义上也不可归责。 具体来说，笔者认为法院应当在房屋租赁合同纠纷案件的审理过程中，查明承租人的经营范围、办学资质、实际业务类型，并与“双减”政策进行比对，据此分析是否不可归责于承租人。

但笔者检索案例发现法院在审判实践中大多忽视了这一点，仅有个别法院对该事实予以关注。 例如： 在(2021)川0683民初2698号案件中，法院认为承租人的办学许可内容为文化艺术类，系非学科类培训，虽承租人主张其实际从事的是学科类培训，但非学科类培训机构从事学科类培训本就是被禁止的，且承租人不再从事学科类培训后尚可按照办学许可的办学内容从事文化艺术类的非学科类培训，故“双减”意见的出台不足以导致承租人无法经营。 在(2021)粤0605民初29375号案件中，法院认为承租人没有办理教育培训的办学许可证，并无从事学科培训的资质，因此承租人辩称因“双减”政策故有合理理由提前解除合同的意见，本院不予采纳。

五是继续履行对一方当事人明显不公平。 情势变更涉及合同实质公平问题，笔者认为如果合同继续履行对双方的利益关系影响并未显著失衡，则无需适用情势变更制度加以调整，例如结合房屋租赁合同的租期、租金及已履行时间等情况，如果租期原本就即将到期，则即便继续履行合同确实会给承租人带来损失，也不必通过情势变更制度解除合同或者免除承租人的责任。

此外，情势变更还需要与显失公平结果之间存在因果关系，如果教培机构的损失结果与“双减”政策关联性不强，则也不存在情势变更制度适用的前提。 例如在(2021)浙0109民初18684号案件中，法院认为根据承租人的营业执照载明的经营范围及官方网站介绍，承租人不具备开展学前教育和义务教育阶段学科类教育的资质……承租人以此为由解除合同缺乏法律依据，本院不予支持。

在(2022)辽02民终3427号案件中，法院认为承租人的经营范围为文化、艺术培训，不仅仅系学科类培训，亦包括不被限制的艺术培训，上述针对学科类培训机构的设立限制并非阻碍原告继续经营的主要原因，承租人据此擅自解除商铺租赁合同，不适用相应免除责任的规定，故应当承担违约责任。

在(2022)津0115民初326号案件中，法院认为承租人承租涉诉房屋用于经营XX培训学校，从工商信息中的经营范围来看，该学校系从事艺术培训的民办培训机构，并不包含向中小学生开展的学科类、语言类文化教育培训，即并不在“双减”政策重点规范范围内，故其以“双减”政策为由要求解除租赁合同，理据并不充分。

在(2022)湘1103民初479号案件中，法院认为承租人租赁涉案商铺用于编程的培训，系非学科类的培训，不属于“双减”政策规定的禁止范围，承租人不能以此作为解除合同的依据。

综上所述，笔者认为，如果不考虑“不可预见性”，只有租赁合同明确约定租赁用途是教育培训，承租人具备校外学科类培训的办学资质，“双减”政策发生在租赁合同履行期间，继续履行租赁合同对承租人明显不公平的情况下才能适用情势变更制度。 如果把“不可预见性”考虑在内，则情势变更的适用空间将更小。 换言之，对情势变更的认定应持较为谨慎的态度。 但从支持“双减”政策构成情势变更的判决情况来看，法院的审核尺度普遍较为宽松，并且在适用程序方面也鲜有法院严格按照相关司法文件的要求层报高级人民法院，必要时报最高人民法院审核，总体的判决结果对教培机构较为有利。

检索的案例中，判决焦点涉及合同是否应当解除的有54份，其中法院支持解除合同的有53份，不支持解除合同的仅有1份。 在支持解除合同的判决中，认为解除合同无需承担违约责任的有39份，占比72%，仍需承担违约责任的有14份，占比28%。

虽然理论上出租人和承租人均有可能要求解除合同，但由于“双减”政策直接影响的是作为承租人的教培机构，因此实践中更多的是承租人诉请解除合同。 本文也主要讨论承租人的解除合同请求是否应当予以支持。

（一） 若租赁合同对一方提前解除合同做了事先约定或更为明确的约定政府出台相关政策属于合同解除事由的，则该情形属于约定解除，一方要求解除合同应当予以支持，并且该解除权属于形成权，自解除通知到达对方之日起合同即解除，法院的判决也仅是确认解除合同行为的效力。

例如： 在(2022)川01民终1269号案件中，法院认为根据案涉租赁合同的约定，承租人如因提前解除合同退还场地，则需提前三十天告知出租人交还房屋，故一审法院认定，由于承租人是在2021年7月31日向出租人提出解除合同交还场地，故双方合同解除时间应为2021年8月31日并无不当，本院予以维持。

在(2022)苏0302民初1242号案件中，法院认为双方约定“乙方如有特殊情况需解除协议的，必须提前通知甲方，房租按实际使用月数计算”系约定了原告解除合同的事由及提前通知的义务，故原告主张出现合同约定“特殊情况”，符合相关法律规定和双方约定的解除条件，故原告有权向被告提出解除租赁合同。

（二） 若租赁合同未明确约定解除事由，即不存在约定解除权适用的前提，原则上亦可支持承租人的解除合同请求，理由有二： 一是若个案情况符合情势变更的规定，根据《民法典》第五百三十三条的规定，法院或仲裁机构可根据公平原则裁决解除合同，此为司法解除，对此理应没有太大争议。 二是若个案情况不符合情势变更的规定，即承租人请求解除合同属于违约的情况下，如果一概不允许违约方通过起诉的方式解除合同，将会导致合同僵局，一方面将导致房屋长期空置，另一方面将使承租方在不占有使用房屋的情况下承担租金损失，并且因为承租人不使用租赁房屋租金支付能力受到限制，反过来也使得出租人的利益难以得到保障 [4] 。 此时继续强制承租人履行合同不利于实现物尽其用的价值追求，也不是真正的鼓励交易，不符合实质正义的要求。 因此，《民法典》在吸收《九民纪要》第48条的基础上新增了第五百八十条第二款，即“有前款规定的除外情形之一，致使不能实现合同目的的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求终止合同权利义务关系，但是不影响违约责任的承担”，赋予了违约方请求解除合同的权利。

司法实践中，也有法院据此判决解除合同的情形，例如在(2022)云0424民初419号案件中，法院认为在合同履行过程中，承租人以自己的行为表明不履行合同，其行为符合合同解除的情形，合同应予解除，故承租人提出解除其与出租人签订的《房屋租赁合同》的主张，符合法律规定，本院予以支持。 不足之处在于判决缺少充分的论证说理，不免使判决显得简单粗暴。

综上所述，笔者认为无论“双减”政策是否构成情势变更，鉴于承租人已明确不再履行租赁合同，法院可支持解除合同，避免损失持续扩大，坚持物尽其用的原则。

合同解除时间

合同解除包括约定解除、法定解除、司法解除三种情形，约定解除和法定解除情况下的解除权属于形成权，自解除通知到达对方之日起合同即解除，司法解除情形下的解除权并非形成权，实质上是法院或仲裁机构运用司法权终止当事人之间的合同关系，因此解除的时间通常由法院或仲裁机构根据个案情况而定，并无统一适用的标准。 经笔者梳理检索的法院案例裁判情况，法院在确定合同解除时间时，大体有如下几种情形：

例如： 在(2021)苏0803民初7677号案件中，法院认为原告主张其于2021年9月7日与被告协商解除合同，要求确认双方的《商铺租赁合同》从2021年9月7日起解除……在2021年12月27日庭审中，被告同意解除合同，据此本院确认原、被告签订的《商铺租赁合同》从2021年12月27日起解除。 在(2021)粤0605民初30550号案件中，法院认为原告于2021年8月27日向被告发送《解除合同通知书》……被告另案起诉亦主张解除租赁合同，双方就解除租赁合同已达成一致意见，另案起诉状副本于2021年11月17日送达原告，故本院确认租赁合同于2021年11月17日解除。

例如： 在(2021)浙0602民初9646号案件中，法院认为根据《民法典》第五百六十五条之规定，当事人一方依法主张解除合同的，应当通知对方。 合同自通知到达对方时解除。 原告于2021年8月20日向被告发函要求自下一年度解除合同，该解除通知已到达被告处，故本院确认案涉租赁合同于该年度到期即2021年9月15日解除。 在(2021)新2701民初2256号案件中，法院认为因原告通过微信方式告知被告于9月10日之前面谈解除合同，故本院确认双方签订的房屋租赁合同于2021年9月10日解除。

例如： 在(2021)粤0605民初29375号案件中，法院认为承租人于2021年9月单方提出解除合同并于2021年9月24日归还房屋钥匙予出租人，涉讼合同于当日实际解除。 在(2021)川0191民初22269号案件中，法院认为双方均认可在2021年9月7日完成了房屋返还的交接手续……因此双方合同于2021年9月7日因协商一致而解除。 在(2022)鲁01民终878号案件中，法院认为承租人于2021年10月16日实际腾空了涉案房屋，因此确认双方的房屋租赁合同自该日起解除。

例如： 在(2021)豫1702民初13403号案件中，法院认为根据法律规定，当事人一方未通知对方而直接以提起诉讼方式依法主张解除合同，人民法院确认该主张的，合同自起诉状副本送达对方解除。 本案被告收到起诉状副本的时间为2021年10月15日，故本院确认原、被告之间的租赁合同关系于2021年10月15日解除。 在(2021)浙0602民初9646号案件中，法院认为根据《民法典》第五百六十五条之规定，当事人一方依法主张解除合同的，应当通知对方。 合同自通知到达对方时解除。 原告于2021年8月20日向被告发函要求自下一年度解除合同，该解除通知已到达被告处，故本院确认案涉租赁合同于该年度到期即2021年9月15日解除。 在(2021)粤2072民初24051号案件中，法院认为涉案起诉状等材料于2022年2月25日送达被告，即原告解除合同的意思表示于2022年2月25日到达被告，故本院确认涉案租赁合同于2022年2月25日解除。

笔者认为，根据《民法典》第五百三十三条第一款的规定，出现情势变更事由时，首先产生再协商的义务，基于诚实信用的基本原则，遭受不利影响的承租人应当主动与出租人协商，出租人也有义务积极回应。 因此在司法解除中，法院或仲裁机构应当结合承租人是否及时告知遭受不利影响的情况、是否及时与出租人协商、承租人的再协商方案是否合理、出租人的配合程度、承租人实际搬离时间等因素综合分析，根据公平、诚信的原则，合理确定合同解除的时间。

此外，笔者发现不少案例中，法院在司法解除时引用《民法典》第五百六十五条予以确定合同解除时间。 笔者认为《民法典》第五百六十五条是关于行使单方解除权的规定，该条之所以规定合同自解除通知、起诉状副本或者仲裁申请书副本到达对方时解除，是因为该规定中的解除权属于形成权，仅需行为人一方的意思表示就能产生相应的法律效果，而司法解除中，申请解除合同的一方并不享有单方解除权，法院的判决也并非确认判决，因此笔者认为法院引用《民法典》第五百六十五条作为司法解除中合同解除时间的依据存在适用法律错误之嫌。

合同解除的法律后果

和保证金的处理思路一样，关于承租人是否承担违约责任的问题，法院判决的依据同样是承租人是否构成违约，如果不构成违约，则无需承担违约责任，反之则需按合同约定承担违约责任。 需补充说明的是：

第一，根据《民法典》第五百三十三条的规定，情势变更事由发生后首先产生再交涉的义务。 对合同条款进行再协商，需要合同双方的共同努力和相互配合，基于诚信原则，在受不利影响的当事人向对方当事人提出重新协商请求时，对方当事人也有义务进行协助 [5] 。 如果双方不履行再次协商交涉义务，则不履行义务的一方应承担相应的赔偿责任。 于承租人而言，其不 履行再交涉义务则不能免除其违约责任； 于出租人而言，其不履行再交涉义务则法院可适当减少承租人应赔偿的损失。

例如在(2022)川01民终1269号案件中，承租人主张其解除合同是基于响应国家的“双减”政策……故不构成违约，法院认为理由不成立，具体理由包括若承租人受“双减”政策的影响经营困难，应当先与出租人就租金的金额和支付进行协商，但现有证据并无法证明承租人就该问题向出租人提出协商，而是直接提出解除合同。

第二，《民法典》第五百九十条规定： 当事人一方因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但是法律另有规定的除外。 也就是说即便构成不可抗力，也并非当然全部免除当事人的法律责任，而是由法院根据具体影响，结合具体案情决定部分或者全部免除当事人的法律责任。

笔者认为情势变更的处理方式可参照不可抗力。 但案例实践表明，绝大多数法院在判决违约责任方面并没有照此处理，在认定构成情势变更的情况下直接判决免除承租人的全部违约责任，仅在(2022)浙0112民初519号案件中，法院认为虽然“双减”属于原、被告在订立合同时无法预见的风险，对承租人的经营也有相当程度的影响，但仅酌情部分减少承租人应付的违约金。

首先，出租人的损失构成，笔者认为包含以下方面： 一是空置期损失，二是免租期损失，三是装修恢复原状的费用损失。 针对空置期损失，法院通常会结合具体案情，判决承租人向出租人补偿1-3个月的租金。 针对免租期损失，则会结合免租期限、总的租赁期限、已履行的期限，判决承租人按相应的比例补偿承租人的损失。 针对装修是否需要恢复原状以及费用的承担问题，法院通常根据租赁合同的约定处理，如果承租人有义务将装修恢复原状，则通常判决承租人履行该义务或者由承租人承担相应的费用。

其次，处理损失分担的基本原则，笔者认为，“双减”政策毕竟属于教育行业的风险，基于公平的基本原则，应当由教培机构承担更多的责任较为妥当，因此，在分配合同解除给双方带来的损失时，应秉持由教培机构来弥补出租人的损失，而不应由出租人承担本应由教培机构承担的损失。 在(2021)浙0114民初5772号案件中，法院认为教培机构对国家关于学生的减负导向应有更多的了解和掌握，且“双减”政策实施后，教培机构应当对改变或调整用途等减损举措应承担更多责任，最终酌定教培机构对出租人的损失承担65％的赔偿责任。

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结语