从国有企业分类浅谈国企分类改革及国资分类监管

Date: 2022-07-06

公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。 国有企业是公有制经济的主要表现形式，国有企业改革发展对于完善基本经济制度具有重大意义。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“准确界定不同国有企业功能”。 对国有企业功能进行准确界定并实施分类改革、分类监管，对于深化国资国企改革意义重大。 2015年9月13日，《中共中央 国务院关 于深化国有企业改革的 指导意见》中， 对不同类别国有企业如何差异化推进改革、调整股 权结构、完 善考核等明确提出相关方向要求。 2015年12月7日，国资委、财政部、发改委联合发布《关于 国有企业功能界定与分类的指导意见》，对商业类和公益类国有企业提出不同的分类改革、发展、考核、监管的方案。

按照《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》的规定，各地先后结合地方特点和企业实际出台监管企业分类的实施意见，探索开展分类改革、分类发展、分类考核、分类监管的相关工作，提高国有企业改革发展的针对性、国资监管的有效性、考核评价的科学性，更好地发挥各类国有企业在经济社会发展中的功能作用。 本文将试从国有企业分类的角度，浅谈国企分类改革及国资分类监管。

国有企业功能分类方式

国资委、财政部、发改委联合发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》根据主营业务和核心业务范围，将国有企业分为商业类和公益类。 其中，商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。 公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控； 要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。

国内各地方国资委按照《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》的规定，结合地方特点和企业实际，均各自出台各地国有企业功能分类的具体实施意见。 从此前已经公布的各地国有企业分类的方案来看，各地国有企业分类主要有三分法及两分法。

三分法主要是将国有企业分为竞争类、功能类和公共服务类。 如上海、天津、陕西、贵州将国有企业分为竞争类、功能类和公共服务类； 北京将国有企业分为竞争类、特殊功能类及城市公共服务类； 吉林、辽宁、湖南将国有企业分为竞争类、功能类和公益类。 以上海为例，上海将国有企业分为竞争类、功能类和公共服务类。 其中，竞争类国有企业以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业;功能类国有企业，以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益;公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定，实现社会效益为主要目标，引入社会评价。

两分法将主要是将国有企业分为商业类和公益类。 如河南、河北、海南、山西、甘肃、深圳将国有企业分为商业类和公益类。 部分省市在商业类和公益类的基础上，将商业类进一步细分为商业一类和商业二类，如重庆、山东、安徽、福建、云南、黑龙江等。 以深圳为例，深圳将国有企业分为公益类及商业类。

其中，商业类国有企业以增强国有经济活力、实现国有资产保值增值、提升企业核心竞争力、培育世界一流企业为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，充分挖掘、释放国有资本经济价值，提高国有资本配置效率，增强国有企业活力，实现优胜劣汰、有序进退，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。

公益类国有企业以保障城市运行、服务社会民生为主要目标，主要提供水电气、海空港、菜篮子、米袋子、公共交通、城市基础设施等公共产品和服务，承担区域投资开发、战略性新兴产业先导投入培育、中小微企业普惠金融服务、军民融合、对口帮扶等重大经济发展专项任务，不断提高公共产品和服务的供给质量、供给效率。

国有企业功能分类改革发展的具体举措

根据《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的意见，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。 通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

针对国有企业的功能类别，根据不同类型企业特点，应当分类推进改革。

其中，商业类国有企业应以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。 商业类国有企业的改革方向是促进国有股权的资本化和市场化，促进企业商业活动全面彻底地融入市场，商业类国有企业应该完全按照《公司法》的制度规范来运行，企业投资主体应该多元化。 除国有资本投资公司、国有资本运营公司等国家明确规定的实行国有独资领域外，按照“宜独则独、宜控则控、宜参则参”原则，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股，大力推进企业核心业务上市或集团整体上市。 根据不同商业类国有企业的功能定位，逐步调整国有股权占比，形成股权结构多元化、股东行为规范化、内部约束有效、运行高效灵活的经营体制。

在进一步推动商业类国有企业的改革过程中，应该坚持以市场为导向、以企业为主体，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。 建立健全优胜劣汰的市场化退出机制，切实保障退出企业依法实现关闭或破产，加快处置低效无效资产，淘汰落后产能。 同时，推进混合所有制改革中引入员工持股制度，坚持鼓励相容原则、长期导向原则和增量分享原则，使员工与企业形成利益共同体，增加对员工的经济激励。 对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，则应保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。 对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。

对这类国有企业，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。

公益类国有企业应以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标， 引入市场机制，提高公共服务效率和能力。 公益类国有企业是国家保证实现社会公共利益而建立的组织形态，其主要任务是弥补市场缺陷，以是否完成国家赋予的具体政策目标为主要考核指标的“公共政策”导向。 这类国有企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。

按照国有企业的不同功能分类，区分不同分类企业在国家经济社会发展中的功能定位，明确不同分类企业的战略定位和发展目标，形成差异化发展路径。

商业类国有企业 应当坚持市场化导向，优化资源配置，加大企业之间和企业内部资源整合及专业化整合力度，推动国有资本向具有核心竞争力的优势企业集中，进一步增强在相关领域的影响力和带动力。 组建国有资本投资运营公司，提高国有资本运营效率，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。 及时处置低效、无效及不良非主业资产，加快科技、管理和商业模式创新步伐，持续推动转型升级，加强品牌、品质建设，培育具有创新能力、行业影响力和核心竞争力的一流企业。

公益类国有企业 应当坚持社会效益优先，兼顾经济效益，在服务政府宏观调控、承担重大项目建设、完成专项任务等方面发挥更大作用，不断提高公共产品、公共服务的供给质量、供给效率和目标人群覆盖率。 对于市场化运营模式成熟、法人治理结构完善的公益类企业，在保持国有资本控股基础上，鼓励利用多层次资本市场，通过上市、并购重组等多种方式，撬动更多社会资本。 对人才资本、技术要素贡献占比较高的公益类企业，探索实施管理层和核心骨干持股，转换企业经营机制，激发关键技术岗位、管理岗位、业务岗位人员积极性和创造性，更好实现企业做强做优做大与发挥国有资本功能有机统一。

根据不同类型企业功能定位，兼顾企业经营性质和业务特点，综合考核资本运营质量、效率和效益，合理确定不同企业经济效益和社会效益指标，明确差异化业绩考核标准，实施差异化薪酬激励。

对于商业类国有企业，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资本保值增值为导向 ，将企业经济增加值和盈利状况作为年度考核重点，根据企业资本结构和行业平均资本回报水平，加强与资本市场对标，确定差异化的资本成本率。 根据不同行业特点、发展阶段、管理短板和产业功能，合理确定不同企业的考核重点，设置有针对性的考核指标。

对于公益类国有企业，以支持企业更好地保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为导向 ，坚持把社会效益放在首位，重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力。 根据不同企业特点，有区别地将经济增加值和国有资本保值增值率指标纳入年度和任期考核，适当降低考核权重和回报要求。 同时，引入社会评价，将相关评价结果纳入业绩考核。

明确国有企业功能定位，对不同类别企业关键业务有针对性地实施监管，有利于提高国有资产监管的有效性。

对商业类国有企业的监管， 国资机构应当按照《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的要求，转变监管思路，坚持以管资本为主进行监管。 按照《公司法》要求，完善法人治理结构，落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，依法开展经营班子整体市场化选聘和契约化管理，积极建立和推行职业经理人制度。

对公益类国有企业的监管， 党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”。 对于公益类国有企业开展混合所有制改革，《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出，政府要加强对价格水平、运营成本、服务质量、安全标准、信息披露等方面的监管，并引入社会评价机制。 对公益性国有企业不能以资本保值、增值作为主要考核指标的，而应着重在成本控制、服务质量等方面提出要求。

具体来说，对于公益性质企业，监管的重点是引导企业更多为社会提供服务和产品，降低 成本，同时通过改进技术惠及社会。 国资机构对于公益性国有企业监管的重点是科学导向和评价提供社会公共产品的价值。 对于公益性国有企业监管方式是依据治理制度的设立类型，选定合适的监 管方式。 应限定主业范围，重点优化国有资本布局和主业管理，引导企业更好服务国家、省、市发展战略和宏观政策调控，把服务城市、提供公共产品和服务的质量效率作为监管的重要内容。 对于国有独资的公益性国有企业，由国资机构直接选择、管理和考核企业主要负责人，通过组织委派和任命的方式，明确企业经营责任和目标，保证项目任务或公共产品的提供，并协调政府有关管理部门的监管事宜。

国有企业分类细化及改革展望

需要说明的是，除了按照功能进行分类的方式外，从其他不同维度进行考量，国有企业可以进行不同的分类。 按国有出资比例分类，可以分为国有独资、国有控股和国有参股企业； 按照市场竞争程度进行分类，可以分为竞争性、垄断性企业； 按照组织形态进行分类，可以分为上市、非上市企业； 按照企业分层定位不同，可以分为国有资本投资公司、国有资本运营公司及其他国有公司。

国有企业的改革发展可以根据国有出资比例、市场竞争程度、组织形态、企业平台定位等提出差异化改革措施，具体制定监管方式、资本运作、企业治理、企业负责人管理、考核分配等方面的规定，保证国有企业改革发展及国资监管的针对性、有效性。 比如，按照企业分层定位不同，国有资本投资公司、国有资本运营公司及其他国有公司可以分层次进行改革发展。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确地提出国资委作为国家出资人管资本，企业经营管理则由若干国有资本投资公司及资本运营公司负责。 在中央层面，国务院国资委负责全国国有资本的监管，履行国家所有权的政策执行职能； 中层成立若干国有资本投资、运营公司承担国有资本经营职能，作为所对应企业中的国有资本持股者，在金融市场上实施专业化管理和交易。

国资机构不管企业的经营，而是管干部、管政策、管发展环境。 应当科学地界定国有资本所有权和经营权的边界，国资机构依法对国有资本投资、运营公司和其它直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。 国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

总之，国有企业的功能界定与分类改革，是新形势下深化国有企业改革的重要路径。 在国有企业深化改革过程中，应更加细化地充分考虑不同类型国有企业的特点，针对性地推出分类改革措施，以更好地适应国有企业进一步发展的需要。