新法速递 | 政府投资基金管理新规看点

Date: 2020-03-30

今年二月份第二次中央政治局会议在上周五（2020年2月21日）召开，会议明确指出“新冠肺炎疫情给经济运行带来明显影响”。在此背景下，同日，财政部颁发了《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号），基于疫情爆发后政治局会议确定的“更加积极有为”的财政政策，在政府投资基金管理方面做了规定。按照财政部相关负责人的解释，此通知旨在加强对设立基金或注资的预算约束，提高财政出资效益，促进基金有序运行。

总体而言，财预〔2020〕7号通知（以下简称“7号通知”或“通知”）加强了对政府投资基金的监管，基金业界惊为2020年的第一份重磅文件。我们就通知中的要点总结及评述如下。

强化预算约束

财政部《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）规定财政部门可通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排资金对政府投资基金进行出资。7号通知强调了基金出资纳入年度财政预算的管理要求，对政府出资提出了以下进一步的要求：

一是出资数额较大的，应根据基金投资进度分年安排。通知没有硬性规定数额大小的区分标准，一般理解为该级政府根据财政收支情况自行具体把握，即须充分考虑财政承受能力，合理确定基金规模。

二是对年度预算中未足额保障“三保”（即保工资、保运转、保基本民生）、债务付息等必保支出的地方财政，不得安排资金新设基金。

三是规定预算执行中收回的沉淀资金，按照推进财政资金统筹使用和盘活存量资金的规定，履行必要程序后，可用于经济社会发展急需领域的基金注资。按照财政部此前《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建〔2015〕1062号），政府投资基金主要支持外部性强、基础性、带动性、战略性特征明显的产业领域及中小企业创业成长；结合二月份第二次政治局会议的内容，住宿餐饮、文体娱乐、交通运输、旅游等受疫情影响严重的行业，虽然不属于战略新兴产业，但在今年的特殊时期，投向上述行业的政府投资基金仍然可以是财政出资的基金范围。

四是明确地方政府债券资金不得用于基金设立或注资，明文禁止通过政府投资基金变相举债。

实施全过程绩效管理

7号通知对政府投资基金的投资管理做了较为广泛的要求，包括要求发挥财政出资的杠杆作用以吸引和带动社会资本，完善基金内部治理结构，加快基金投资进度，提高基金运作效率，减少资金闲置，从严控制管理费用等，均是着眼于提升政府出资资金的使用效能。

为此，7号通知要求对政府投资基金实施全过程绩效管理。这是国家发展改革委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号）确立的政府出资产业投资基金的绩效评价体系的进一步发展。

2019年10月10日财政部官网公布《财政部关于政协十三届全国委员会第二次会议第1891号（财税金融类168号）提案答复的函》，披露了财政部答复全国政协委员张劲提出的《关于提升政府投资基金集中度，更好发挥引导作用的提案》的具体内容，称财政部将认真贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》文件精神，建立符合政府投资基金特点的绩效评价指标体系，兼顾政策目标与经济效益，实施基金全过程绩效管理，加强绩效评价结果的运用。

7号通知所规定的全过程绩效管理是对上述答复的落实。通知规定的做法是行业主管部门负责做好事前绩效评估，制定绩效目标和绩效指标，开展绩效监控，每年末基金实施绩效自评；自评结果报财政部门和其他主要出资人审核；财政部门可组织对基金开展重点绩效评价；绩效自评和重点绩效评价结果作为基金存续、计提管理费的重要依据。

相对于国家发展改革委系统的政府出资产业投资基金绩效评价指标体系，财政部对政府投资基金的全过程绩效管理更关注政府投资基金的财务效益和管理水平。

强化基金退出机制

财政部《政府投资基金暂行管理办法》要求政府投资基金的出资方应制定投资基金公司章程、合伙协议、基金合同等，明确投资基金设立的政策目标、基金规模、存续期限、出资方案、投资领域、决策机制、基金管理机构、风险防范、投资退出、管理费用和收益分配等。政府投资基金中的政府出资部分一般应在投资基金存续期满后退出，存续期未满如达到预期目标，可通过股权回购机制等方式适时退出。

7号通知进一步要求政府投资基金须设置明确的量化指标。同时规定了以下基金退出的特殊情形：

一是为了强化投资定位的硬性要求，基金投资的项目偏离约定的目标领域的，财政部门应会同行业主管部门及时纠正；问题严重的，报经本级政府批准后，可中止财政出资或收回资金。

二是为了提高资金效率，如基金绩效达不到预期效果、投资进度缓慢或资金长期闲置的，财政出资应按照章程（合伙协议、合同）择机退出；基金未按约定时间完成设立、开展业务，或募集社会资本低于约定下限的，财政出资可提前退出。

总体来看，7号通知对政府投资基金的“募、投、管、退”均有较为广泛的要求，一方面是为了落实前述《提案答复函》，整改近年来一些政府投资基金存在的政策目标重复、资金闲置和碎片化等问题，促进政府基金有序运行；另外一方面，也是因新冠肺炎疫情导致经济下行时期财政压力逐渐呈现的正解。

根据深创投官网公布的“深圳市政府投资引导基金清理子基金及缩减规模子基金名单”，截至2019年9月，深圳市政府投资引导基金共同清理了25只子基金，涉及基金总规模达645.526亿元，收回引导基金承诺出资金额约140亿元。深圳市政府引导基金所清理的子基金包括已过会一年内未签署基金合伙协议、已签署基金合伙协议但一年内未完成工商登记或首期资金未实际到位和完成首期实际出资后一年内未开展投资业务等三类子基金。另外，深圳市政府引导基金还对签约规模小于过会规模且无后续融资进展的子基金进行了规模缩减。

此前，基金业界内有认为深圳市政府引导基金的上述做法是全国首次公开大规模清理及缩减参投子基金规模，但属于执行相关引导基金管理制度的正常操作，目的主要体现在“震慑”作用。但前述《提案答复函》提到，财政部将“适当将设立政府投资基金的权限上收，严控基金的设立。”根据清科研究中心的统计，截至2019年底，我国政府引导基金目标规模已超10万亿，已到位规模约4.69万亿，整体呈现出设立步伐渐缓的趋势。

我们认为，随着7号通知的下发，国家对于财政出资的基金管理愈趋严厉，对今年以后股权投资基金行业发展影响深远。